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监狱组织管理制度昀实坝
陶新胜
摘要监狱是社会公共组织，必须通过组织管理使自己的组织体系得以建立健全，并通过组织管理来确保自己的生存、运转和发展。而保持组织管理的稳定性和持续性，提高组织管理的公信力，需要将组织管理法制化，这就是组织管理制度。科学设定监狱组织管理制度，是规制监狱运行体制、机制，规范监狱警察职责和行为，保障监狱运行计划目标实现的基础条
件。
关键词监狱组织管理制度社会公共组织公信力中图分类号：D916
文献标识码：A
好自己的岗位工作。
3．监狱组织管理领导的内容。监狱组织管理领导集引导性、带领性和创新变革性于一体，内容庞杂。归纳起来有四个方面：确立和下达任务目标。把各项目标任务落实到具体的层级、部门或者人员，明确时问界限、空间范围和方法确保决策汁划的分解实施；确定权责关系。赋予下属责任，包括政治、法律和工作责任，授予执行刑罚和监狱管理的权力，明确授权范围、程度，保证职、权、责相统一；及时发出工作指令。根据决策计划和任务时限、监狱内部条件和外部环境要求，及时向下一层级或者部门、监狱警察发出启动或者终止组织管理行为的指令，以开展和完成监狱执法、管理任务；合理配置并及时调整资源支持组织管理活动。依据决策计划要求，及时对人、财、物、时间、信息、空间、技术等资源进行协调配置，并做好资源利用过程中的监督。
(二)监狱组织管理领导权力作用机制
领导权力来自制度对职位的授权，但又受到领导者自身因素的影响。职位确立了领导者在其工作领域开展领导活动的合法性和权威性，但领导者的威信和领导活动的绩效还要受到来自于下层监狱警察的接受程度和上一层级领导者的认同程度。诸多因素影响着领导及领导权力的绩效。
权力是一种影响他人行为的力量。这种力量可能是强制性的，也可能是感召性的，但都是领导者实施监狱组织管理制度，开展群体管理的手段。从权利的来源分析，可以将领导权力分为三类(见图1)，即：法定权力、职位权力和非职位权力(人格权力)。
文章编号：i009-0592(2010)12-198-04
监狱组织管理制度依靠国家行政命令的强制，通过行政层级的服从关系实施。但完整地实现监狱的本质职能，达到行刑和管理高效，则需要讲究科学的方法和合理的途径。用制度规制方法，用精细规范流程，用科学提高绩效。
一、监狱组织管理领导
领导是管理的四大职能(计划、组织、领导、控制)之一，是监狱组织管理工作的重要组成部分。组织管理制度及其活动的有效实施离不开领导和领导者的努力。从实践来看，监狱组织管理的绩效在很大程度上取决于领导方式和领导者个人的能力水平。
(一)监狱组织管理领导基本概念
为了确保监狱组织管理制度的有效落实，监狱管理者必须凭借自身的权力和影响对下属层级及其人员进行合理调度，对组织管理活动给予指导和规范，这就是领导。从这一点来看，监狱组织管理领导就是一种影响力，是对下层和监狱警察施加影响力的动态管理过程。领导的根本目的是组织监狱警察为实现监狱目标而努力工作。因此。监狱组织管理领导可定义为：管理者凭借岗位的权力和自身的影响力，对下属或下一层级的监狱警察进行调度控制，组织指导他们为实施监狱组织管理制度，实现监狱组织管理目标而展开的行为。
1．监狱组织管理领导的特性。管理者的任务就是组织指挥。从一定意义上说，领导也就是组织指挥。监狱的强制组织性质更加凸显了监狱组织管理领导的组织指挥特性：权威性。包括监狱制度所赋予职位权力带来的“硬权威”，管理人员自身素质所引发的“软权威”。充分的权威可使监狱组织管理制度得到高效执行；明确性。领导的指向和目标明确，计划于措施详实可操作：强制性。表现为领导意志的单向性，要求下～层级、部门和监狱警察无条件服从命令和指示。
2．监狱组织管理领导的作用。领导活动不是单向的管理指向，而是一种双向或者多向的动态过程。它的作用主要体现在四个方面：决策和计划。即，进行决策和计划的制定、修改于变更；沟通与协调。通过沟通与协调，消除矛盾和冲突，使得监狱各层级、各部门以及监狱警察之间的目标、需求相一致，行动相协调，直至达到组织管理同的：指挥与引导。明确各层级、部门、岗位的权责关系，及时发出指令，引导监狱警察最大限度地发挥岗位职责和个人能力，最大限度地实现监狱自主管理目标；激励与强制。领导的手段是通过激励和强制适时改变监狱警察的思维和行为式，调动起积极性，使其更好地为实现监狱组织管理目标而做
图1领导权力结构示意图
从三类领导权力性质分析，法定权力是监狱警察与生具有的法定权利，是监狱警察的基本权力，是让人认同其身份的标尺；职位权力能使领导产生“威”，而人格权力则产生“信”，领导只拥有“威”并不能必然使下属产生“信”。只有当领导兼有“威”与“信”，
作者简介：陶新胜，法律硕一P，国家二级心理咨询师，江苏省无锡监狱法制办主任，研究
198
向：监狱法学．
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人们才能“信服”地接受领导(见表1)。
表l职位权力与人格权力比较
比较内容来源
权JJ依据法定
职位权力职位授权
人格权力
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利因素，调整方向和内容，以获得最大的实施效益。
个人人格和技能吸引力
圈与国岛
权力范围与大小法定职{蕾授权与职位无关，因人
而变
图3监狱内部微观环境下制度实施示意图
权力行使方式法律、制度规制法律规制或行政命令
个人专长威和魅力感召自由心证凭信任选择
权JJ性质领导綦础
法律强制无条件暇从
强制服从
被领导者_．1=条件服
从
领导效果制度规定执行畏惧，但不一定信
服
信服。以至于诚服
领导山法律强制强制性的影响和驱使
凝聚性影响力和感召力
图4监狱组织管理制度实施微观环境因素示意图监狱外部宏观环境是指既能为监狱组织管理制度实施提供各种宏观政策、条件。又能对监狱组织管理制度活动产生制约作用的外部环境。包括经济、社会民主政治、法律、官僚体制等因素。外部宏观环境为监狱组织管理制度提供了生存和发展的宏观环境条件、保障和机遇，同时也决定着监狱组织管理制度活动的内容、方向和威胁。分析宏观环境，可以保证监狱组织管理制度根据宏观环境的发展变化预测并调整战略，从而提高监狱组织管理制度的科学性和有效性。建立监狱组织管理制度宏观环境分析的有效方法是PEST分析方法①。主要包括政治法律环境，政治制度与体制，政局，政府的态度、政府制定的法律、法规等等；经济环境：GDP、利率水平、财政货币政策、通货膨胀等等：社会文化环境：主要是人口环境和文化背景；技术环境：主要是新技术、新工艺、新材料应用。PEST分析，信息收集需要长期坚持，不是每一个因素都需要分析，抓住重点，对一个或者几个方面深入分析，其他则可以简化。
监狱发展也处在艰巨的竞争环境之中，除了监狱系统之间关于发展优劣的竞争之外，还有与社会结构之间关于履行社会职能的竞争。开展发展环境分析，有利于监狱发现和了解自身所处的竞争态势，规避可能的威胁和寻找新的发展机遇，在竞争中取胜。包括对监狱系统内潜在竞争对手的分析、政治因素分析、社会文化因素分析、社会自然因素分析、信息技术因素分析等等。发展环境分析可采用SWOT分析法。它是一种对内外部环境进行综合分析的方法，可以对监狱组织管哩制度本身优势条件(Strengths)、劣势条件(Weaknesses)卡tl面临的机遇(Opportunities)、威胁(Threats)进行全面分析(见图5)，及时反应，制定各种应对战略和措施。
从管理学的角度来说，权力实际上来源于人们之间的相互信任以及信任之后产生的依赖性。权力上成为被依赖者对于依赖者影响和驱动的力量，这是权力产生的实质，也就是监狱组织管理领导权力作用机制。
由此，监狱组织管理领导权力必须是处于领导职位的领导者将两类权力很好地结合起来，才能对下一层级、部门和监狱警察产生强大的“信任”，并派生出影响力和驱动力，从而引导和指挥监狱警察做好监狱组织管理工作。
二、监狱组织管理方法
监狱组织管理制度的实施不同于其他行业或者专业。除了管理学所共有的经济手段、行政手段、法律手段和思想教育手段以外，监狱更加注重依照组织管理制度规范，以渐次完成阶段性或者个别性目标管理来实现监狱总目标。围绕实施这一路径，监狱组织管理制度强化于对外在社会环境(特别是政治环境)的关注，在组织管理决策制度、矛盾冲突解决制度上规定的比较翔实。
(一)环境的分析与构建
任何组织都不是孤立的。监狱组织管理制度是监狱组织管理活动能够正常开展的保障，它必须与监狱所处的内外环境、发展环境相一致，才能实现其自身的职能。
监狱组织管理环境是指对监狱活动产生影响的各种力量和条件的总和。包括监狱内部微观因素、外部宏观因素和发展因素等(见图2)。环境因素具有复杂性、动态性和不确定性。
图2对监狱活动施加影响的环境因素示意图
监狱内部微观环境是指直接为监狱组织管理制度实施提供各种资源和机遇的综合环境，它直接对监狱组织管理活动产生作用与影响。监狱组织管理制度的实施首先需要从内部微观环境中吸收各类有效资源，支撑制度的展开和后续实施，从而达到制度目标指向的结果(见图3)。但内部微观环境及其资源是不断变化的，变化的结果直接影响到制度的实施和执行效果。因此，必须对监狱内部微观环境作出详细分析，探析微观环境各个因素(见图4)对制度实施的影响力，这样，才有利于监狱组织管理制度在实施过程中及时作出应对之策，揉合各种有利因索，规避不
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劣势条停(#)
图5监狱发展环境SWOrf'分析模型示意图(二)决策与计划支撑
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决策是最重要的管理工作，贯穿于管理的四大职能之中，任的认识上，不同的价值观点就促使监狱职能发挥出现不同的结
监狱组织管理制度执行冲突会导致不同程度的影响(见表2)，表现在会
表2冲突对制度执行的影响
冲突程度低
冲突反应平凡、无创新、缺乏生机
高
变革欲望强烈、创新不断
频繁(极高)
秩序混乱、无合作、执行困难
高
低
高
高
何管理都始于决策。计划则是落实决策的行动方案。制定和实施监狱组织管理制度需要大量的决策，但落实好监狱组织管理制度，达到预期效果则需要更加丰富的计划。
监狱组织管理制度决策就是为了实现监狱组织管理制度日标而提出的各种可行性方案，并根据现实环境和未来发展趋势，依据一定评定标准，对众多备选方案进行分析判断，选择其中之一付诸实施的管理过程。国监狱组织管理制度决策包括对制度制定的决策和制度实施的决策。决策直接关系到监狱组织管理活动的绩效。绝大多数决策都存在不确定性，只是程度大小不一而已。即，决策存在风险。监狱组织管理制度制定决策的风险在于对监狱管理活动环境信息及其任务严峻程度认识与分析不彻底，
冲突影响低
执行绩效
低
对监狱组织、监狱警察个人在心理、主观能动性和执行、管理态度，以及绩效等方面产生不同方向和程度的阻抗，既有消极的，也有积极的。适量的冲突有利于引发监狱内部层级、部门以及监狱警察个人之间的竞争，可以促进监狱组织管理制度的执行，但过度的冲突则会阻碍甚至破坏制度的实施，削弱制度执行的效果。及时发现并合理利用或者规避冲突是监狱管理制度执行的必要支撑。
冲突解决的方法很多。一般来说要做好三点：前期监测与引导。发现冲突预兆，及时捕捉并快速分析，对积极冲突加以利用，对消极冲突实施措施干预，或者调整计划，规避冲突；事中控制。总有一些冲突会最终发生，这些发生的冲突，大多是消极性的。在其发展的过程中，需要科学地避让、妥协、引导，控制冲突的范围、规模以及破坏力，必要时修改计划，或者重新决策、计划，消除不利影响：事后检讨。冲突化解后，必须对冲突的诱发原因作出详细分析，检讨决策、计划、组织管理和执行过程的疏漏，积累经验，以阻抗下一次冲突的发生。
三、监狱组织管理的激励与沟通
制度制定可能存在针讨性不强、操作性差，甚至无法实施的情况。
制度实施决策的风险在于选择方案不适合，科学性不强，无法达到制度目标。因此，必须加强对决策风险的识别、度量与监控，发现问题和机遇，及时分析解决问题，抓住机遇，果断实施决策。决策时一个动态过程，必须着力抓好决策的支持系统，帮助决策者在决策过程中收集和加工信息，提供备选方案和备选方案的分析评估结果。
计划就是预计和筹划，是各项管理职能的首要职能。计划是决策的支撑和延续。作为监狱组织管理制度的执行方案，计划必须具有先进性、可行性和科学合理性，要充分分析计划制定是监狱组织管理制度面临的环境因素、前提条件和未来可能遇到的问题，留有余地，准备好应急措施，在条件变化时及时修改计划和措施，或者再次进行汁划(见图6)。
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图6制定计划的流程示意图
(三)冲突及其化解方法
组织管理冲突是指在实施监狱组织管理制度是遇到的与决策、计划相矛盾的现象。包括人员、资源、措施冲突等等。过度冲突会影响，甚至颠覆决策计划的执行致使监狱组织管理制度无法得到全面实施。冲突是不可避免的，但管理好冲突则是监狱组织制度实施的关键所在。
冲突的来源很多，但主要是资源的竞争、价值观和对制度本身认知的差异、责任与机制不清等等。主要包括；资源竞争。监狱可用资源十分有限，同一制度再实施时可能在短时间内需要动用大量的储备资源，造成资源短时紧张。尤其是在省市区一级，往往会为资源缺乏而暂停制度计划的实施。譬如：罪犯假释比例扩大问题，由于缺乏足够的安全保障资源，一般省份都十分谨慎：管理沟通。沟通障碍引起的矛盾是管理冲突的最主要部分。信息不畅、认知不清都会引起沟通矛盾：组织管理。监狱系统各科层、部门以及监狱警察个人对制度决策与执行目标的不一致性也是诱发冲突的重要原因，这种冲突往往会造成监狱组织管理制度执行的多样化，甚至背离制度本身的目的意义；个人价值观。由于监狱警察个体所处的位子、经历、个人特质、文化以及思维习惯均不相同，不可能就某项制度的执行有完全相同的价值认识，不同的价值观和
200
激励、沟通、授权、协调是监狱组织管理制度实施必不可缺的方法选择。通过沟通，上级组织和下级组织，领导者和被领导者之间，就监狱组织管理制度的执行，在观点意见、信息情报、情感和行为之间进行交流，统一认识，凝聚力量；通过激励，刺激系统各科层、部门以及监狱警察的潜在争先意识，发挥其主观能动性，有利于监狱组织管理制度的实施和制度执行绩效的提高。
(一)沟通方法与技能
沟通是能更好地开展计划、组织、领导和控制等概率职能的有效方法，保证监狱组织管理制度更好地实施。有活动就有沟通，好的沟通方法和技能可以促使监狱组织管理制度得到全面执
行。
沟通是一种有意识目的的行为，受参与沟通的科层、部门以及监狱警察等主体的主观意志支配。所以，沟通的效果在很大程度上取决于参与主体的主观意志和情绪的影响：沟通的根本目的在于使参与主体的观点相互融通、理解，从而促使执行监狱组织管理制度的行为保持一致性。所以，是否能全部清楚地交流思想、信息和方法，是决定沟通成败的关键有因素；沟通的方式就是参与主体相互发出信息，提出或反馈问题和要求，最终达成共同意见：沟通的内容就是交流思想和技术信息。通过思想内容和技术信息的交流，形成相互依存和相互影响的关系，共同完成制度执行。
沟通的原则是保障沟通内容的完整性和信(下转第204页)
法论也会造成执行冲突。譬如在监狱职能纯化
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需采取更好的制度和措施加以完善。
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公示清单制”，有近70％的受调查者认为是“好”的，难能可贵的是没有一个受调查者认为是“差”的，这说明干部在规范医院服务和收费公示方面做得比较出色，从中也可折射出，各附属医院在正确处理“医患关系”时表现令人信服。但调查也发现，受调查者对于“明确行业纪律规定、治理医疗商业贿赂”评价不高，评价“好”的只有46％，不到一半，这说明在治理医院商业贿赂方面，医院还
学发展”是“很重要的”，22％认为“重要”。可见，绝大部分的医院职工认为加强干部作风建设对于促进医院科学发展是“重要”的。因此，在各附属医院得到快速发展的新形势下，加强医院干部作风建设，是深得民心、受各方关注的，也是具有较好群众基础的。
另外，在问及医院“优势专科项目”和“知名专家”时，大部分受调查者认为“优势专科项目”和“知名专家”对于医院的形象提升和可持续发展非常重要，认为“医院的形象主要靠这些优势项目撑起来的”、“很多患者就是冲着专家来的”。就如公众一提到
对干部促进行风建设评价统计表
较好(％)
46
一般(％)
7
差(％)
“肝脏移植”，马上就会想到“浙一医院”及“郑树森院士”等知名专家。这一结果显示，干部在谋划医院科学发展的时候，一定要考虑核心竞争力的创造，如培育“优势专科项目”、培养“知名专家”，从而提高医院的医疗水平、提升医院的品牌形象。
明确行业纪律规定、治理医疗商业贿赂
完善药品集中招标政策、规范采购行为
规范医疗服务收费行为、推行收费公示清单制
45
593I
9692740
三、结论
从上述调查结果分析可知，各附属医院干部作风建设总体是好的，但或多或少也存在一些问题或不足，而这些问题或不足却直接影响着医院的整体发展和对外形象。分析影响干部作风建设的原因，既有干部主观因素，也有社会客观因素，还有复杂的社会文化背景等等；既与干部个人修养相关，也与相关制度的缺失相关，是综合因素作用导致的结果。作为高等院校的附属医院应在保证自身独立法人运作体制下，认真接受行业主管部门和学校的双重指导，积极采取有效措施，对内加强指导、规范管理。对外加强协调、统筹安排，全面加强干部作风建设，确保医院科学、和
(五)对加强干部作风建设与医院科学发展的认识
在对干部作风建设做出评价的同时，医院职工也充分认识到加强干部作风建设对于促进医院科学发展的重要性(图1)。
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谐发展。
有69％的受调查者认为“加强干部作风建设对于促进医院科(上接第200页)息的准确性。各参与主体必须保证传递内容和信息的完整无误，以利于其他主体获得全面参照的资料信息，核对和比较自己的信息情况，消除障碍，作出准确的判断；同时，沟通强调及时性。每一个信息都有自己的时效性，超过时效的信息是信息垃圾，失去了决策参考的实践价值。只有在信息时效内开展沟通，才能使参与主体各方及时得到最新的政策、计划、资源和阻碍情报，及时化解隔阂和梗阻，保证制度执行的同步、同效；第三，沟通必须讲究策略性。由于监狱组织管理制度绝大多数是强制性命令，执行的阻力远远大于一般的制度契约，执行各方主体都有自己的思想，所以必须注意沟通时的权变性。根据不同制度的性质、任务、期限等，在选择沟通渠道、方式上，采用正式或者非正式的办法，传递信息，为实现制度目标服务。沟通的过程包括信息传递、交流、讨论、反复、形成决议和决议反馈执行六个步骤(见图7)。
度而言，除了自身利益需求以外，监狱系统各科层、部门以及监狱警察的需求就是执行资源的充足，可以随心所欲地使用资源。即，权力需求：满足感就是执行组织管理制度，取得预期效果，并得到组织和领导的肯定。即，成就需求。因此，激励必须从监狱警察的期望着手，在激励的内容和过程上加大力度。
激励的方法和技能多样化。首先，在价值上，保持物质激励和精神激励相结合。既不使激励为物质化，也不使激励变为空洞的说教；其次，在作用力上，坚持内在性激励和外在性激励相结合。鼓励监狱警察参与监狱组织制度制定与执行的决策、计划过程，激发他们对执行制度的兴趣感和使命感。定期对正确执行制度的部门和监狱监狱警察给予适当的报酬，增强其工作的原动力：第三，在激励对象上，坚持个体激励和群体激励相结合。以个体激励影响群体，以群体激励带动个体：第四，在激励时效上，坚持长期激励与短期激励相结合。以长期保持一种激励的长效态势，渲染气氛。以短期激励强化激励的效应，重点在于改变监狱警察的“激励疲劳”；第四，在激励的手段上，坚持正面激励与负面激励相结合。正面激励强调在深层次上发掘监狱警察的潜能，负面激励则着重于对执法和管理过失的惩罚，以消减过失和错误行
图7沟通流程示意图
(二)激励方法与技能
激励可以驱动人的动机，产生实施行为的内在动力，使监狱警察为实现监狱组织管理制度目的努力工作。无论是马斯洛的需要层次理论，还是赫茨伯格的双因素理论，都强调提高人的积极性需要从人们的需求和满足感入手。就执行监狱组织管理制
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为，打击不良倾向，并以此来激发过失者的改正欲望，告诫其他监狱警察保持积极的工作心态。
注释：廷1
PEST分析是指宏观环境的分析。P足政治(Politics)，E是经济(Eeollomy)．S是社
会(Society)．T是技术(T∞hnology)。在分析一个组织外部所处的宏观环境时．通常运flj这
四个因素来进行分析。
②芮明杰．管理学t现代的观点．上海人民出版社．2005年版．
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