论我国民事公益诉讼制度的适用范围

论我国民事公益诉讼制度的适用范围

作者：李亮国等

来源：《价值工程》2014年第07期

摘要： 确立了我国民事公益诉讼制度的《民事诉讼法》第55条因其多义而得以在法治的框架下予以艺术性地宽松解释，从而拓展我国公益保障的空间。宽松解释该条以扩展受案的范围和适格原告的范围，以有效地保障公共利益，这在当前的我国可欲且应当。在剖析我国环境民事公益诉讼实践后，认为后《民事诉讼法》时代的司法者在该领域似乎反倒表现出某种程度的自我设限，失去了前《民事诉讼法》时代勇于探索的激情。因此，建议对该条进行宽松解释，实现立法和司法的巧妙配合，以求“如法所能”。

关键词： 民事诉讼法；公益诉讼；法律适用；宽松解释

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）07-0316-06

0 引言

依据2012年8月31日全国人大常务委员会通过并于2013年1月1日起正式实施的《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》，《民事诉讼法》于第五十五条①确立了我国的民事公益诉讼制度。理念终于转换为法条，纠缠其间的立法争议渐趋退至幕后，但法条旋即面临解释上多义及适用者如何依法在多义解释区域内进行选择的问题。防

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

治环境污染、建设生态文明及保障其他公共利益的重任已经由立法者交予适用者之手。

本文秉持“法律解释在法律文本和司法实践中搭了一座桥梁，如果只是单纯的呼吁依法办事，而没有法律解释的艺术，法治是不可能实现的”[1]理念，认为艺术性地解释和适用《民事诉讼法》第55条，以实现法治框架下我国公共利益的保障必要且可能。

本文首先尽可能梳理了已有的关于该条的解读，并将这些解读划分为“严格解释”和“宽松解释”两类；其次，在评析各解释所依据的理由的基础上，认为采“宽松解释”说合理且应当，并进而详尽分析了该条的宽松解释；再次，作为样本，比较分析了公益诉讼制度进入《民事诉讼法》之前与其后我国环境民事公益诉讼的实践，发现后《民事诉讼法》时代司法者倒表现出某种程度的自我设限，未能走上本文所说的“宽松适用”轨道；最后，建议司法者在公益诉讼领域采“宽松解释”以促进我国公益诉讼的发展。

1 多义的《民事诉讼法》第55条

自公益诉讼条款进入《民事诉讼法》以来，对其如何适用的解读就成为大家研究的重要关注点。仅受案范围和起诉主体两个问题，就存在着极为不同的解释，而对这些解释的不同选择必将导致我国民事公益诉讼实践的极大差异。

1.1 关于民事公益诉讼受案范围的解释

“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”是我国《民事诉讼法》关于民事公益诉讼受案范围的规定。对于该规定主要存在两种不同的看法。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

其一是“严格解释说”。该说典型的表述为，本条的主旨和意图非常鲜明，严格限制案件范围，目前法律仅限于环境污染和侵害众多消费者合法权益两类案件②，至于涉及其他案件可否进行公益诉讼，应由法律或司法解释予以明确。[2]

其二是“宽松解释说”。其典型表述为，本法列举了两种代表性行为，一是污染环境行为，包括乱排污水，污染海洋等行为；二是侵害众多消费者合法权益的行为，包括制造销售有毒食品、有安全隐患产品的行为，这些行为应当可以作为公益诉讼的受案范围，由有关机关、社会组织对这些行为发起公益诉讼，追究相关肇事者的责任。

除了法律明文列举的行为之外，例如公用企业的不合理搭售行为，相关单位致使国有资产流失的行为，也应当被认为是侵害了社会公共利益，可以作为公益诉讼的受案范围。[3]

还有学者在坚持严格解释的前提下，认为，法律没有明确规定进入公益诉讼的一些案件值得进一步的探讨，并在此基础上提出，有必要把侵害国家财产权益的案件纳入民事公益诉讼范围；可以考虑将反垄断、不正当竞争、双方相互串通严重损害社会公共利益等案件纳入民事公益诉讼范围；行政不作为或违法行为造成公共利益严重受损的案件，破坏社会道德风尚，违背公序良俗等涉及公共利益、公共秩序、公共安全的案件如果依法不能进入刑事司法程序，可以考虑作为民事公益诉讼案件。[4]③本文将该类解释也归于受案范围的宽松解释。

1.2 关于民事公益诉讼起诉主体的解释

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

“法律规定的机关和有关组织”是《民事诉讼法》对民事公益诉讼起诉主体的表述。对于该表述究竟赋予了哪些主体以提起民事公益诉讼的资格，也存在着宽松迥异的两种解释。

其一是“严格解释说”。其典型表述为，本条规定“法律规定的机关”可以提起诉讼，也就是说，可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。对可以提起公益诉讼的组织也应作一定的条件限制，例如由特别法对设立时间、设立宗旨、组织结构、经费情况等作一定限制，并要求经过特定机关的专门许可。④

其二是“宽松解释说”。该类观点的表述为，与国家机关取得公益诉讼权需要单行法和有关法律明确规定不同，社会团体提起公益诉讼无须法律明确授权，只要损害公益的侵权行为与它的宗旨和目标有关，即可提起公益诉讼。哪些“组织”具有公益诉讼原告资格，2012年民事诉讼法并没有给出明确的答案。但是，从字面上理解2012年民事诉讼法第五十五条规定的“有关组织”显然应该包括各类与侵犯公益行为或者事件“有关”的组织。[5]⑤

2 《民事诉讼法》第55条不同解释方法的理由评析

对《民事诉讼法》第55条所作的或宽或窄的极为不同的解读当然有其各自的理由。但依据法律解释的法理，相较于“严格解释”说，“宽松解释”说更具合理性和应然性。

2.1 基于“文义解释”的评析

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

上述关于《民事诉讼法》第55条所涉受案范围和原告资格宽松迥异的不同解读有立法技术方面的原因。具体言之，该条关于受案范围所采的“列举加概括”之立法技术，关于起诉主体前之限定词——“法律规定的”——限制对象的非绝对性，二者共同导致了该条款的多义或“开放”，且各类解读都有其理由。当然地，就为本文拓展解释该条，寻求更大可能的我国民事公益诉讼实践之道奠定了基础。

2.1.1 受案范围的严格解释不符合“文义解释”规则

就将该条的受案范围严格解释为只包括“环境污染和侵害众多消费者合法权益案件”具体且针对性极强的理由而言，有支持者指出，将环境保护案件加入民事公益诉讼范畴中，是为了应对目前我国伴随着工业化、城市化进程和人口的大量增加所导致的越来越严重的环境问题，希望可以有效地保护环境资源；将侵害众多消费者权益案件纳入民事公益诉讼范畴中，也是为了针对那些侵害不特定的消费者群体的利益、明显具有社会危害性的不法经营行为进行制裁，从而对消费者利益起到事前防卫的作用。[6]笔者认为，上述解释仅能作为将该两类案件纳入民事公益诉讼受案范围的理由，而不能成为将“其他损害社会公共利益的行为”排除于该条受案范围之外的理由。

并且，该种解释不完全符合“文义解释”规则。我国《民事诉讼法》第55条规定的民事公益诉讼受案范围，采取的是列举加概括的立法技术。或许，该论者立足于“列举即限制”的立场，认为该条的受案范围法条没有列举就是法律所限制的，进而将该条的受案范围严格限制于环境污染和侵害众多消费者合法权益两类案件，除此之外的危害社会公共利益的行为都不被纳入。在笔者看来，本条里的“等”字意味着此条所涵括的民事公益诉讼不局限于这两种案件类型，侵犯不特定多数人公共利益的，譬如国有资产流失等案件

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

当然地应囊括进民事公益诉讼制度之中。完整地说，该条列举了环境污染及侵害众多消费者合法权益两种行为，对其他的侵害社会公共利益的行为则采取了抽象概括的表达方式，不仅明示了立法机关认可的两种公益诉讼的类型，而且还赋予了司法机关在实践中不断拓展公益诉讼的可能性。[7]对该条受案范围的解释采“列举即限制”的立场不够妥当，将其理解为明确包括“环境污染和侵害众多消费者合法权益案件”但又不仅限于此更加符合“文义解释”规则。

2.1.2 起诉主体的宽松解释并不违反“文义解释”规则

就文义而言，在不违背语法规则的前提下，“法律规定的机关和有关组织”有如下两种解读，其一是严格的“‘法律规定的机关’+‘法律规定的有关组织’”，其二是宽松的“‘法律规定的机关’+‘有关组织’”。在上述宽松两种解释皆不能认定决定违背“文义解释”规则的情形下，究竟如何解释更好，或许应该求助于目的解释。

2.2 “目的解释”规则对“宽松解释说”的支持

“严格解释说”者认为民事公益诉讼的起诉主体不宜过宽有对立法者意图的考虑。该类论者典型的理由包括，“立法者倾向于从严控制公益诉讼原告，一是担心原告资格过宽会导致滥诉；二是担心起诉人能力不足导致败诉，影响公益诉讼的效果和质量，从而动摇人们对公益诉讼制度的信心；三是担心一些组织或者个人起诉后不能善始善终，会导致一些公益诉讼案件不了了之。”[8]⑥但是，本文认为，基于上述理由而对民事公益诉讼原告的适格主体予以限缩或许有以下不妥：其一，对“滥诉”、“起诉人能力不足导致败诉，影响公益诉讼的效果和质量，从而动摇人们对公益诉讼制度的信心”或“一些组

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

织或者个人起诉后不能善始善终会导致一些公益诉讼案件不了了之”的担心，或许只是一些人的想象而非我国公益诉讼领域的现实。其二，严格解释该条起诉的适格主体，不尽符合《民事诉讼法》第二条中规定的“制裁民事违法行为”的立法宗旨。其三、“严格解释说”误解了立法目的。

至于哪些组织适宜提请民事诉讼，法律委员会在做这一修改的时候，专门讲了两句话。一句话是哪些组织适宜提起民事诉讼，可以在制定相关法律时进一步明确规定。比如法工委民法室正在抓紧修改《消费者权益保护法》，《消费者权益保护法》中正在研究哪些涉及保护消费者的组织，当侵害到消费者权益的时候，有权提起或适宜提起公益诉讼。另外还有一句话，即还可以在司法实践中逐步探索。因此，哪怕目前面临着“关于公益诉讼的主体没有明确法律规定”的问题，还是可以在司法实践中进行探索的。[9]我国建立民事公益诉讼制度就是鉴于“随着生产与服务的社会化程度不断提高，出现了一些民事违法行为，因其自身特定难以进入司法程序被追究法律责任，导致违法违规行为得不到及时制裁与矫正、公共利益受损难以得到司法救济。”[10]据此，本文认为，立足于立法目的，“宽松解释说”比“严格解释说”更合理。

2.3 “宽松解释说”符合该制度的生成逻辑

该条所确立的民事公益诉讼制度是基于近年来我国各地法院和检察院对公益诉讼进行的一些积极而又谨慎的探索之上，不过目前已经陷入探索的僵局。与行政执法相比，公益诉讼的优势在于诉讼原告资格具有广泛性，侵权人无法与他们结成利益联盟。2012年民事诉讼法确定的公益诉讼原告范围，与理论界的期待之间存在不小的差异。这样的公益诉讼，实际上就成了原告代表国家提起的诉讼，即理论上所说的“公诉”，而非一般意

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

义上的“公益诉讼”。不允许公民提起公益诉讼，有利于防止滥诉，但同时也放弃了公益诉讼制度中最精华的部分。[11]在立法者已经采取了谨慎立场，譬如明确排除公民提起民事公益诉讼的情况下，仍然对该条给予严格解释不仅打断了我国已经开启的极为开放性的民事公益诉讼探索实践，不符合该制度生成的历史逻辑，⑦而通过司法者采宽松解释予以适用该条则相对比较合适。

综上所述，遵循法条解释的基本规则，《民事诉讼法》第55条所确立的民事公益诉讼制度在受案范围和原告资格上存在着多种组合。具体可描述为包括了严格解释，即“法律规定的机关和法律规定的有关组织”提起的环境或消费者保护的公益诉讼，和宽松解释，即“有关组织”⑧提起的环境或消费者保护外的公益诉讼，及该两端之间的多种实践样式。在上述范围内提起的民事公益诉讼都可以被认为是据《民事诉讼法》第55条而行而不存在违法之虞的。总之，对该条采宽松解释以扩大受案范围，拓宽提起诉讼的原告类型不仅符合文义解释和立法目的，也是对该制度生成逻辑的尊重，最终是有利于公共利益保障的。

3 一个样本：环境民事公益诉讼的历史考察

囿于法律的原则性规定，在公益诉讼制度还没真正建立的前《民事诉讼法》时代，我国法院通过受理和审理涉及公共利益保护的案件，已经逐步形成了一套不同于传统诉讼的“准公益诉讼”模式。[12]具体说来，自国发（2005）39号《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”以来，贵州、云南等地不但进行了探索性的地方环境公益诉讼制度建设，而且法院在检察、环保等机构的支持配合下，谨慎且主动地开始受理“无直

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

接利害关系”的各类原告提起的涉及环境资源或生态文明的公益诉讼。主要依据上文的宽松解释，考察公益诉讼纳入《民事诉讼法》之前和之后两个时段我国环境公益诉讼制度的原告及受案范围等问题。这必将深化对《民事诉讼法》第55条的理解，有利于其更好适用。

3.1 前《民事诉讼法》时代：涵括“一切单位和个人”的提起主体

该时期环境民事公益诉讼主体在制度层面的探索极为广泛，各地先后出台了办理环境公益诉讼的文件，公民或个人，法人及其他组织的环境民事公益诉讼的原告资格在制度上获得了确认。前《民事诉讼法》时代我国环境民事公益诉讼提起主体的范围涉及“一切单位和个人”，本文“宽松解释说”所指涉的民事公益诉讼原告与此一脉相承。

例如，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》第四条就体现了环境民事公益诉讼适格原告的广泛性。依据该条，⑨公民、法人和其他组织，也即本文所支持的“宽松解释说”所涵括的提起民事公益诉讼的主体，都为适格原告。

上述极具广泛性的环境民事公益诉讼提起主体不但得到了地方性制度的确认，而且也都已经参与了具体的环境民事公益诉讼，取得了一定的成效。

3.2 前《民事诉讼法》时代：涵括污染环境、破坏资源及损害生态的受案范围

在环保领域，损害公共环境利益的行为，主要有三种基本类型：一是污染水、气等环境要素，二是破坏森林、矿产等自然资源，三是损害湿地、物种等生态系统。[13]考

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

察前《民事诉讼法》时代，我国环境民事公益诉讼受案范围在地方制度及司法实践层面的探索，可以发现各地虽然宽窄不尽一致，也不如上述研究者所列那样清晰明确，但确实触及到极为宽泛的环境资源或生态文明领域。

有的地方，环境民事公益诉讼的受案范围较窄，主要侧重于污染环境行为。譬如《昆明市环境保护局关于办理环境民事公益诉讼案件的指导意见（试行）》第三条⑩采概括加列举的方式极为详尽地把排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质污染水、大气、土壤等等行为纳入到环境公益诉讼受案范围内。

有的地方，环境民事公益诉讼的受案范围相对较宽，不仅触及到污染环境的行为，还涉及破坏资源的行为。海南省就将环境民事公益诉讼的受案范围概括为“污染损害环境资源公共利益民事违法行为”。2011年7月海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》第三条{11}采“概括+列举”的方式将大气、水、噪声、放射性、土壤、电子废物、固体废物污染民事纠纷，海洋环境污染损害和其他污染损害环境资源民事纠纷案件都纳入了试点范围。还有的地方，更为明确地规定环境民事公益诉讼的受案范围包括“污染环境的行为”和“破坏资源的行为”{12}。

我国海洋环境民事公益诉讼领域的受案范围相较以上二者更为广泛，可以说涵括了污染海洋环境，破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的多种行为。{13}可以说，在前《民事诉讼法》时代，污染环境、破坏资源、损害生态三种基本的损害公共环境利益的行为都已经被纳入到环境民事公益诉讼的受案范围内，并且也有过具体的司法案例。{14}上述三方面的分析表明，本文所持“宽松解释”说的受案范围，与前《民事诉讼法》

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

时代我国环境民事公益诉讼的受案范围异曲同工。

3.3 后《民事诉讼法》时代：未如预期的环境民事公益诉讼

自2013年1月1日起，我国环境民事公益诉讼进入了后《民事诉讼法》时代，这意味着，此前专业的环保法庭及各地普通法庭都可以进行相关案件审理，环境民事公益诉讼在全国已经“有法可依”。但是环保组织作为环保案件的主体提起公益诉讼，多数法院都选择不予立案。[14]更吊诡的是，前《民事诉讼法》时代已经成功提起环境公益诉讼的中华环保联合却面临今年上半年在三个省市先后递交诉状但截至目前均未被受理的尴尬局面。[15]后《民事诉讼法》时代，我国的环境民事公益诉讼或民事公益诉讼，获得了法律确认的民事公益诉讼制度在司法实践中的表现远不如预期。反而不如我国环境民事公益诉讼基本“无法可依”而仅靠地方文件支持的前《民事诉讼法》时代。

进而言之，后《民事诉讼法》时代，司法者大多自我设限，倒向本文所不支持的“严格解释说”，以所谓“环境公益诉讼原告主体资格还没明确”的托辞，冒着不受理甚或涉嫌“有法不依”的嫌疑，采取了消极立场，表现出愈发依赖立法而非积极发挥司法能动作用的特征。一句话，司法机关冒着“有法不依”的嫌疑放弃了对自己所拥有的自由裁量权的行使。我国的民事公益诉讼，似乎陷入了如果没有进一步的司法解释或明确的法律配套规定，法官就可以拒绝受理在前《民事诉讼法》时代的司法实践中已经成功进行环境民事公益诉讼的检察机关、环保组织等主体提起的环境公益诉讼的窘境。

4 促进《民事诉讼法》第55条宽松适用的措施

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

统而观之，立法者、法官、律师及学者等多持进一步通过配套立法促使公益诉讼制度“落地”之立场。{15}本文认为这不失为方法之一，但基于“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”的认知，并考虑到我国一些法律规定形同“具文”的事实，笔者认为，在公益诉讼已经法律化的后《民事诉讼法》时代，有效消解我国当前司法实践中环境公益诉讼面临诸多困境的突破点不只在制度及理论上的细化，{16}而更在于司法者在“有法可依”时，“有法必依、执法必严”，以实现生态领域的“违法必究”。简而言之，就是采本文“宽松解释”说适用《民事诉讼法》第55条，就可以无违法之嫌地有效落实我国公共利益的民事司法保障机制。当然，宽松解释并适用该条以落实及拓展我国公共利益的民事司法保护还有赖于下述方面。

4.1 落实人民法院依法独立公正行使审判权

公益诉讼对司法的独立品格要求很高，法院如果不能公正和独立，是很难胜任的，其结果就是法院和政府机关“踢皮球”，公共利益无人保障。[16]而党的十八大之后的种种法治宣示与承诺表明，既符合宪法原则，也符合法治规律的审判权将会更加依法独立公正地行使。[17]

4.1.1 人民法院依法独立公正行使审判权已具宪法及政治基础

马克思曾指出：“法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律……独立的法官既不属于我，也不属于政府。”[18]法律的适用过程，就是法官通过自己的思维及理性思考，运用法律专业知识来解决社会冲突的理性思维过程，同时把法律规定正确适用于具体案件中的过程。我国

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。而党的十八大报告明确提出“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。可见，无论是在法律层面，还是在执政理念方面，依法独立公正行使审判权都有着坚实的基础。

4.1.2 人民法院依法独立公正行使审判权还需得到进一步的实践

实践中我国的司法改革正在一步步的探索，法官独立行使审判权正在逐步得以贯彻落实。例如广州佛山推行的独立审判改革，实行审判长负责制，赋予了审判长相对完整的审判职权，意图让他们成为“真正的法官”，[19]此类改革为执法及司法者自由裁量权的独立行使，或为该条宽松解释基础上的形式奠定了实践基础。

4.2 切实理顺我国政府和社会的关系

党的十八大报告要求，政府职能要向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变。即要求放权于社会，社会可以做好的就交给社会去做，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，并充分发挥市场在资源配置中的有效性，发挥中央和地方两个积极性，公私协力的合作治理模式已成为当代政府治理理念的共识。“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”已成为未来改革的方向。而走在前头，打破社会组织双重管理模式，并规定了除民办教育和医疗机构外的社会组织不再需要前置审批，可直接向民政部门申请成立[20]的广东省的社会组织管理改革必将有利于“有关组织”提起“公益民事诉讼”或有利于对该条采宽松解释以保障公共利益。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

4.3 进一步践行现代司法理念

在传统的司法理念当中，法院在诉讼过程中只是简单地适用法律，诉讼过程可以被看做是一个法律适用的逻辑推理过程，在这个过程中，法院及其法官的任务都只是在说明法律规范或者是“宣示”法律。这种过程被马克斯·韦伯形象地比喻成一种自动售货机的过程，其投入的是诉讼费用和诉状，吐出来的只是判决以及从法典上复制下来的理由。

但随着现代社会的高速发展，社会状况也日益出现复杂化和多样化，法官只是作为法律被动执行者、复制者的理念也在发生着变化，法条主义所带来的司法局限性也日益明显。公益诉讼所需要的能动司法、保护公共利益、保护人权的理念以及在实现保护公共利益方面的社会变革都包含着新司法理念的渗入。[21]而“只有那些以某种具体和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度”。[22]这种完美的结合就需要法官在遵循正当程序的前提下，解释出法律的内在精神。因而，践行现代能动司法的理念，必将有利于对《民事诉讼法》第55条采宽松解释。

5 结语

对公共利益的有效保障是立法、执法、司法多维互动协调配合的结果，并且在不同阶段和情势下，立法、执法及司法发挥作用的程度和方式不同。本文认为，确立我国民事公益诉讼制度的《民事诉讼法》第55条的多义为适用者巧妙艺术地对其加以解释适用、发挥司法塑造社会关系的能动性，促进我国公共利益的保障提供了契机。“法官适用法律，充分巧妙地运用法律技术转化机制，缓解利益冲突的敏感性和激烈度，是实现法律的社会控制的基本要求。”[23]可以说，该条给予适用者以“多义规范下无违法之虞的广

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

阔自由裁量”权。后《民事诉讼法》时代，我国公益保障的法治化实现，或许关键点就在于适用者那基于理性之上而敢于担当的维护正义的激情，让我国的民事公益诉讼制度“如法所能”。

注释：

①《民事诉讼法》第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”.

②第一类是环境污染公害案件.第二类是侵害众多消费者合法权益的案件.

③本条列举了环境污染和侵害众多消费者合法权益两种行为，对其他损害社会公共利益的行为采取了抽象概括的表述方式，既明示了立法机关已认可的两种公益诉讼案件类型，又赋予司法机关在实践中不断拓展公益诉讼的可能性.另一方面，本条仅仅列举了两类公益诉讼案件，又增加了当事人在适用本条时的不确定性.总体来看，立法机关意图让司法机关先在环境污染和侵害众多消费者合法权益这两个领域受理公益诉讼案件，通过总结审判经验，逐步延伸到受理其他侵害社会公共利益的案件.从这个意义上理解，这种立法方式既是谨慎的，又是开放的.因此，在诉讼实践中，人民法院对于本条列举的两类公益诉讼的其他诉讼，只要经过审查属于侵害社会公共利益的行为，应当受理.详见奚晓明、张卫平主编：《民事诉讼法新制度讲义》，人民法院出版社2012年版，第66页.

④可归为此类的观点还有如下说法，譬如，严格限制原告的主体范围，仅限于法律规定的有关机关和有关组织.这里必须强调是法律规定的，如果法律没有明确规定，对

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

于公益诉讼，目前法律规定不向其他类型的案件拓展，也不授予公民个人，其他法人等单位以起诉资格.不能成为提起民事公益诉讼的主体.详见江必新主编：《修改条文解读与应用》，法律出版社2012年版，第74-75页.根据本条规定，公益诉讼具有两类原告：（一）法律规定的“有关机关”，（二）法律规定的“有关组织”.详见江必新主编：《修改条文解读与应用》，法律出版社2012年版，第76页.对于法律规定的机关，应当包括哪些机关，本法并没有指明，但可以明确的是提起公益诉讼的机关必须有明确的法律授权.关于社会组织，目前在民政部门登记的社会组织包括三类，社会团体、民办非企业单位和基金会.这些组织是我国公民自愿组成，为实现组织成员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利组织.包括各类学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、基金会、商会等称谓的社会组织.这些组织都是潜在的可以提起公益诉讼的主体，但是根据本法只有法律规定的组织才能够实际地提起公益诉讼.基于目前我国法律还未对此作出明确规定，因此，哪些组织可以提起公益诉讼有待于实体法的规定.详见杨荣馨主编：《释义》，清华大学出版社2012年版，第96页.

⑤此外，还有学者对此进行了具体、详细的阐述.要界定的是“法律规定的机关”，应该包括宪法规定的机关，比如检察机关是可以提起的.各个单行法规定的机关，比如《海洋环境保护法》的相关规定.行政法规和地方法规规定的机关是否可以提起诉讼，我觉得是有关机关，可以提起诉讼.“法律规定的”只修饰有关机关，不修饰“有关组织”.有关组织是指与环境保护有关的组织，包括由主管部门设立，在环境部门登记的半官方组织；挂靠在一定行政部门，在民政部门注册，但又完全自主运营的环境组织；在民政部门注册的民办非企业单位；完全按企业注册的环保组织；挂靠在事业单位内民间环保组织；大学生环保社团；公益性律师事务所；外国和企业在中国设立的办公室.详见颜运秋、马晓锐、周晓明整理：“‘公益诉讼实施，研讨会纪要”，载《经济法论丛》，法律

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

出版社2012年版，第317页.

⑥关于严格解释的类似支持理由的论说包括，将提起公益诉讼的主体资格限于法律规定的机关，既可以使公益诉讼在我国适度开展，有利于社会进步，同时也能保障公益诉讼有序进行.为了防止滥诉，同时考虑到对于与公民个人有利害关系的起诉并不存在起诉障碍，而与公民个人没有利害关系的公益纠纷，个人的力量难于进行公益诉讼，本法没有将个人作为提起公益诉讼的适格主体.详见杨荣馨主编：《释义》，清华大学出版社2012年版，第96页.从我国的现行管理体制和减少滥诉风险的角度看，为了使公益诉讼制度既能在我国适度开展，同时又能有序进行，目前提起公益诉讼的主体不宜过宽.所以，依据本条规定，我国公益诉讼的主体是法律明确规定的机关和有关组织，个人尚不能作为发动公益诉讼的主体.详见法律出版社法规中心编：《中华人民共和国民事诉讼法注释本：最新修订版》，法律出版社2012年版，第41页.考虑到我国的机关较多，为了避免引起混乱，可规定“法律规定的机关”可以提起诉讼，也就是说，可以提起公益诉讼的机关和组织，要有明确的法律依据.详见江必新编著：《新民事诉讼法导读》，法律出版社2012年版，第59页.

⑦实际上，即使本文所主张的宽松解释得到实现，我国的民事公益诉讼也面临获得法律认可后反倒不如此前实践探索更开放的情况，更遑论采严格解释的尴尬了.如海南省规定了个人可以先向检察院和有关行政机关申请起诉，检察院和有关行政机关过一定期限不起诉的，个人可以起诉，虽然实践中还没有这样的案例，但毕竟制度层面有了这样的规定，如果严格解释第55条，那么类似海南这样的实践就当然地无由进行了.

⑧此处的“有关组织”涵括范围极为广泛.依据《民事诉讼法》第三条，“组织”

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

既包括具有法人资格的组织即“法人”，也包括不具备法人资格的“其他组织”.循此理解，并联接《环境保护法》第六条，本文认为，在目前我国的法律规范框架下，“有关组织”存在包括“一切组织”的可能.而未来理想的趋势是包括“一切单位和个人”.

⑨贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》第四条规定，环境保护管理机构未在合理期限内对公民、法人或其他组织举报的涉及到公共环境利益的污染问题作出答复或处理的，该公民、法人和其他组织可以依照法律提起环境公益行政诉讼，要求环境保护管理机构切实履行保护环境、防止污染的行政管理职能或者停止作出可能损害环境的行政行为.公民、法人或其他组织也可以依照法律的规定，提起环境公益民事诉讼，要求有关责任主体承担立即停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任.

⑩《昆明市环境保护局关于办理环境民事公益诉讼案件的指导意见（试行）》第三条规定，本意见所称环境侵权行为是指违反环境保护法律、法规规定，向水体、大气、土壤和周边环境排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的行为.

{11}《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》第三条规定，下列案件可以作为环境公益诉讼试点：大气污染民事纠纷、水污染民事纠纷、噪声污染民事纠纷、放射性污染民事纠纷、土壤污染民事纠纷、电子废物污染民事纠纷、固体废物污染民事纠纷、海洋环境污染损害和其他污染损害环境资源民事纠纷案件.

{12}《贵阳市促进生态文明建设条例》其中第二十三条第一款规定，检察机关、环

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任.

{13}《海洋环境保护法》第九十条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任.

{14}譬如，天津市海洋局诉“塔斯曼海轮号”溢油污染案所包含的10个案件，由天津市海洋局要求“塔斯曼海轮”的船主英费尼特航运公司和伦敦汽船船东互保协会为海洋生态环境污染损害进行赔偿并最终获赔的案件.详见郑玮：“公益诉讼在争议中前行”，http：//opinion.caixin.com/2013-02-05/100489632.html，最后访问时间：2013年7月7日.

{15}该类观点的典型表述基本为“新修改的《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定是一个原则性的条文，只是大体上确定了公益诉讼的受案范围和起诉主体，对于在实践中的具体实施和运用还需要有关部门进一步制定详细的规定”.详见张大德：“对新修订公益诉

讼

制

度

的

思

考

”

，

http

：

//www.chinacourt.org/article/detail/2012/09/id/603617.shtml，最后访问时间：2013年8月7日.更吊诡的是，有些法院认为，“不予受理，因没有司法解释，未说明原告应具备的资格.”详见金煜：“环境公益诉讼，法院‘不搭理’？”，《新京报》2013年6月19日.

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

{16}后《民事诉讼法》时代，我国民事公益诉讼制度，具体说来，环境民事公益诉讼制度的立法完善极不乐观.《修正案》二审草案一经公布便引发的对其公益诉讼条款的质疑就是明证.此次环保法修改，将“法律规定的机关和有关组织”明确为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”.详见宋识径、金煜：“环保公益诉讼须由环保联合会提起”，《新京报》2013年6月27日.

参考文献：

[1]陈金钊.法律解释的艺术——一种微观的法治实现方法[J].法商研究，2009（5）：28.

[2]江必新.新民事诉讼法理解适用与实务指南[M].北京：法律出版社，2012：213.

[3]杨荣馨.《中华人民共和国民事诉讼法》释义[M].北京：清华大学出版社，2012：97.

[4]江必新.民事诉讼新制度讲义[M].北京：法律出版社，2013：66-67.

[5]张步红.新民事诉讼法讲义[M].北京：法律出版社，2012：66-67.

[6]江必新.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文解读与应用[M].北京：法律出版社，2012：74-75.

[7]奚晓明，张卫平.民事诉讼法新制度讲义[M].北京：人民法院出版社，2012：51.

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

[8]张步红.新民事诉讼法讲义[M].北京：法律出版社，2012：67.

[9]张卫平.新民事诉讼法条文精要与适用[M].北京：人民法院出版社，2012：132.

[10]张卫平.新民事诉讼法条文精要与适用[M].北京：人民法院出版社，2012：131.

[11]张步红.新民事诉讼法讲义[M].北京：法律出版社，2012：64.

[12]江必新.论公益诉讼的价值及其建构[N].人民法院报，2009-12-16.

[13]别涛.环境公益诉讼立法的新起点———《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论，2013（1）：101-102.

[14]张黎.保法修订再引热议[N].中国环境报，2013-7-5.

[15]金煜.环境公益诉讼，法院“不搭理”？[N].新京报，2013-6-19.

[16]胡士球.公益诉讼：以法律的名义“较真”[J].法律与生活，2009（19）：36.

[17]田成有.依法独立行使审判权，才有公正[N].人民法院报，2013-6-3.

[18]马克思.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1995： 180-181.

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

[19]赵蕾.佛山试行独立审判改革 最大胆的法院改革等待下文[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/89909，2013-7-8.

[20]社会管理创新：广东的做法与实践[EB/OL].http：//zjeco.com.cn/zjzz/sanji.asp？id=005152，2013-7-8.

[21]李雄，刘俊.中国公益诉讼：概念、理念与发展展望[J].河南财经政法大学学报，2012（3）：114-115.

[22][美]E·博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2010：424.

[23]吴英姿.风险时代的秩序重建与法治信念——以“能动司法”为对象讨论[J].法学论坛，2011（1）：36.