中国水资源配置模式与优化研究

中国水资源配置模式与优化研究

郑志来　章仁俊

摘　要:本文基于我国水资源面临着水量和水质的双重压力,以政府、市场和用水户配置模式为切入点。从对现有的水资源配置模式进行分析,针对其存在委托代理问题、管理效率、激励不足和多元配置协调问题,对水资源配置模式进行优化。进而构造出适应于我国水资源状况的水资源配置模式思路。即加快进行水价改革、水权市场建立、基础配套设施完善和独立监督机制建设,科学确立政府、市场与用水户配置范围和边界。

关键词:水资源;配置模式;政府;市场;用水户中图分类号:F205　　文献标识码:A文章编号:1001-490X(2009)11-001-04

作　者:郑志来,河海大学博士研究生,解放军理工大学教员;江苏,南京,211101/章仁俊,河海大学教授,博士生导师;江苏,南京,210098基金项目:江苏省2008年博士研究生创新基金项目(编号:CX08B_047R)

我国水资源总体上是稀缺的,人均水资源量仅为世界平

均水平的四分之一;水资源分布与各地区生产力发展不相匹配,总体呈现南方远多于北方,经济发达地区缺水较为严重;水质不断恶化,90%以上河流都有不同程度的污染;水资源具有不可替代性,咸水淡化、海水净化的成本很高,等等。我国水资源面临的这些客观情况严重制约了我国经济可持续发展,影响着人民生活水平。我国水资源的这种状况决定了水资源管理面临着水量和水质双重压力,从而提出针对水量的如何节水问题与针对水质的排污权问题,并在此基础上探讨应对水危机的配置模式,以寻求水资源管理在最佳机制配置下发挥其最大效用。以往的文献往往局限于水资源配置模式单一研究和不同水资源配置模式比较研究,主要集中在对水资源的供给管理、需求管理,区域管理、流域管理,资源化管理、资产化管理中谈政府、市场和用水户配置作用,没有将水资源配置理论和适用性进行系统研究。本文以政府、市场和用水户配置模式为切入点,分析现有的水资源配置模式,分层出不同的相互交叉互补的水资源配置模式,并将水资源管理中水量和水质问题统一在水资源配置原理中研究,进而探讨在不同水资源配置模式中如何使二者协调统一。

一　水资源配置模式

(一)基于政府水资源模式

由于历史形成、路径依赖、政府偏好和水资源公共性等原因,政府行政管理一直是我国水资源配置的主要方式。当前

我国政府行政管理主要集中在行政区域管理和流域管理。我国现行的新《水法》规定:我国水资源的行政区域管理由三级构成:即国家级、省级和县级,这三个不同的管理层次分别承担着我国水资源宏观管理、中观管理和微观管理。以流域为基础水资源管理,集中在整个流域的供需平衡、水环境和水生态保护、水利设施布局及其成本,并核准发放取水许可证和制定污水排放标准。新《水法》确立了流域管理应与区域管理相结合,两者并重。流域管理主要是整个流域统一管理,区域管理主要是分部门管理。这里的问题是流域管理和区域管理如何结合,如何并重,如何协调。政府行政管理模式涉及水利、建设、环保、国土等多个部门,这需要解决部门切割式管理与政出多门以及水利主管部门垂直机构与地方政府的结合与协调问题。流域管理和区域管理都涉及到监督管理与具体管理,这需要解决政府的监督管理和具体管理如何分离问题,政府角色的多元化与专业化如何保证管理的独立性问题,需要防止政府在监督管理中利用自身优势挤占市场和用水户行为,以及对自身具体管理监督不足问题。

(二)基于市场水资源模式

基于市场机制配置水资源不具有历史延续性,它取代政府集中分配水资源方式的过程就是回答与实践为什么需要市场配置,市场配置有什么优势,市场配置哪里可以替代政府配置。由于政府不能完全拥有各类用水户信息,从而导致水资源利用效率不高;由于在水权结构的低端决策实体数目很多,不同的决策实体又面临不同的信息结构,从而利用政府集中分配水资源方式的成本很高。而市场配置相对于政府集中分配方式,需要的信息比较少,价格信号可以反映不同决策者的评价,水资源利用效率可以进行帕累托改进,每个决策主体自发决策进而选择。即:水资源利用效率低的可以通过市场出卖给水资源利用效率高的;下游地区可以通过市场与上游进行交换;水资源短缺地区可以通过市场与水资源丰富地区进行交换。

建立水权市场的前提是基于水资源稀缺性。如图一,水资源边际生产力MVP是递减的,如果没有水权市场就没有水权限制,水资源消费量Q1,即水资源边际生产力为0;假设水权限制为S,这时水资源消费量为Q2;再建立水权市场,其转让水价为P转,此时水资源消费量为Q3。建立水权市场我国已有实践,如:张掖市的洪水河灌区水权交易市场,东阳与义乌跨地区水权交易市场。

水排污权交易市场是基于水环境容量稀缺,通过确定各用水主体排污权,每个用水户自己决定是投资治污还是购买排污权。如图二所示,S是给定的排污权量,D为用水户排污权的需求曲线,如果用水户治污平均成本小于P治,企业会选

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择治污,并卖出自己排污权量一直到治污成本P2等于排污权转让价格。如果用水户治污平均成本大于P治,企业会选择购买排污权,购买量取决于排污权转让价格和企业的治污成本。

图一　水权交易水量限制消费量

政府水资源行政管理存在着多层多级委托代理问题。如

图三所示。水资源管理主体上是国家与水利主管部门之间层与层的委托关系,各层之间目标行动不完全一致,层次越往下目标行动越多越具体。由于信息不完全对称,上级委托人无法完全监督下级的行为过程,只能观察到结果。除此垂直管理之外,还存在纵横交错的复杂关系。纵的关系为中央政府和地方政府实行两级领导管理,地方政府对区域内的水务活动具有实质性的决定权,但同时接受国家各部委的业务指导,很显然,各级之间目标不完全一致,信息不对称。横的关系为水利主管部门负责全国水资源统一管理工作,同时委托其他部门协调与负责相关水资源的管理工作,这种“多龙管水”的目标行动难以一致,信息不对称。从图三中不难看出,区域管理受制于地方政府,流域管理与水利主管部门在监督管理和具体管理上相重合,也难于监督地方政府行为。图三表明,水利部门主体的各级委托,纵横关系的委托,使得代理成本很大,管理交叉重合,管理效率不高。

图二　用水户排污权量交易条件

　　(三)基于用水户参与水资源模式

用水户参与水资源管理模式是基于土地家庭承包经营后集体管水组织主体缺位、政府集中分配机制在末端失灵和市场机制交易成本过大。根据供需水矛盾日益突出、水利设施建管脱节、市场交易成本与收益不对称状况,我国首先在灌区实行了“灌区水管单位+协会+农户”的管理体制和运行机制,实现灌区用水的统一调度,提高用水户参与管理,减轻用水户负担,提高用水效率和效益。2005年水利部、国家发改委、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》,全面系统地阐述了加强用水户协会建设的重要性、发展的指导思想和原则,规范了协会的职责任务、组建程序和运行管理,明确指出要为农民用水户协会健康发展营造良好的政策环境。用水户协会的主要作用是规范村民用水秩序、解决村民水事纠纷、节约用水、保护水质、节约劳动力、确保水利工程维护和工程质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、保证水费征收和减轻政府负担、减轻村级干部工作压力以及确保水利工程的良性运行等。

二　水资源配置模式困境

(一)政府配置模式的委托代理问题

图三　政府多层多级委托代理

水利设施资产具有专用性,即水利设施用于特定用途后

就被锁定很难再移作他用性质的资产,若改作他用则价值会降低,甚至可能变成毫无价值的资产。水资源及其设施在一定区域里也不具有竞争性和排他性。水利设施的专用性,以及水资源的公共性导致政府倾向于集中配置,作为配置者的国家考虑的是实现整体效益最大,而作为配置方案接受方的取水者考虑的则是如何实现个体效益最大。“理性人”的各取水者了解到已确定的水资源分配机制这一公有信息后,为分配到更多的免费水量,将会夸大自己的用水生产函数。这样将导致信息不对称。由于信息不对称,代理人没有按照委托人意愿做事,即委托人和代理人目标行动不一致。

　　可见,政府配置模式对管理者和农户做不到真正激励,由于信息不对称,真实的用水需求和管理效率得不到反映。管理者对上级政府组织存在道德风险,农户对本级政府管理组织存在道德风险。所谓道德风险是指管理者和农户各自利用信息的不对称,通过减少自己的资源投入或采取机会主义行为(即不诚实的利己主义行为),达到自身效用极大化的目的,影响组织效率。

(二)市场配置模式的失灵问题通过实行承包经营、拍卖、租赁经营、股份合作供水社等,以及建立水权市场,市场配置模式在解决节约用水、改善水质和提高水资源利用效率方面有显著作用。但是,市场机制也存在失灵问题。首先,市场取代政府很难保证公平,影响全社会福利,难以保证全体用水户基本用水量,而又不增加其负担。由于用水户基本用水量价格弹性小,市场采取很低价格,但水价过低信息使用水者感受不到水的稀缺性,即使感受到了这一稀缺性也不会在他的产品或收入支付中得到反映,因此超过基本用水量的水,要完全反映水资源真实价值,只有达到“影子价格”。第二,水权分配界定和交易方式问题。水权不能完整界定将影响第三方,交易方式(渠道)在交易过程中会产生外部性问题。完整界定可交易水权和解决好交易方式问题对建立水权市场是很关键的。第三,水利设施资产专用性导致垄断问题。在农业灌溉及城市供水系统中需要大量的基础设施,其固定投入非常大,而储存和输送水的边际成本却比较小,从而使其具有典型的自然垄断特性。政府通过特许或拍卖的方式将水权分配给一些大集团或个人,也造成了垄断。第四,由于水资源具有公共产品的属性,纯粹运用市场调节会影响公共用水的供给,如防洪、水土保持、生态用水等。公共属性与产品属性之间配置问题需要政府运用市场化手段

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协调和监督。第五,水市场价格消息导致对水资源过度利用与开发。水价不能完全反映水资源稀缺性,更不能反映水质要求。所以水市场最佳规模只能由能够反映生态极限的社会契约来决定,而不能由价格决定买卖水量多少。政府可以通过对水权市场和排污权市场操作,当水生态标准偏低,降低可交易水权量并买进排污权,水生态标准提高时,增加可交易水权量并卖出排污权。

(三)用水户配置模式的可持续问题

用水户参与配置模式对解决政府管理低效率和市场交易成本过大有积极作用。但在运作过程中会有一系列的问题。从微观上看,已建立的农民用水户协会运作不规范,设立机构多与杂,日常运作不持续,没有常态化,职能失位,没有完全履行用水户协会全部职能;末级渠系工程不配套,老化破损;部分协会工作人员素质低,业务水平差,协会运行管理等相关知识缺乏等等。从宏观上看,一是资金投入问题。没有建立多元化、多渠道、多层次的水利投资体系,导致配套设施供应不足,计量设施不完善,用水户之间搭便车现象多。二是水价政策改革滞后。由于水价太低,致使农民不爱惜水、不在节水灌溉设备上投资,节水灌溉工程难以维修更新,老化失修、带病运行,节水效益日趋下降。三是政府缺少对用水户协会监督管理,包括备案,组织管理和业务管理,使其应有的效果没有发挥出来。用水户协会发展受到制约,以至于在全国还没有得到普及,已经开展起来的其发展的可持续性也存在问题。农民用水户协会与村民委员会没有隶属关系,但农民用水户协会行使这一部分权力是政府授权或委托的。因此,享有一定公共管理权力的农民用水户协会不仅要接受用水户的监督,同时还必须接受政府、业务主管部门和民政部门的监督、管理和业务指导。用水户协会作为用水农户的利益代表与农户之间构成利益上委托代理关系,也存在着道德风险问题。即用水户协会与上级(供水公司)行为是否完全代表了用水户利益。

三　水资源配置模式优化

(一)政府水资源配置模式优化

根据前面分析,以政府配置水资源,存在多级多层委托代

的变化。

上述三种委托代理关系都面临着管理效率问题,对管理者激励问题。水利主管部门的优化思路要以最初委托人为切入点。在各级自上而下委托代理中,通过最初委托人各类用水户分层反过来优化部门管理机构,部门管理机构变化促使流域管理机构优化,进行信息和流程双向流通来减少委托代理成本与管理效率低下。在具体操作上,重点流域和地方大型区域水资源问题,完全交由政府配置。建立以流域为基础水资源统一管理。政府规划好整个流域供需、环境、优化配置、工程布局及其成本,核放取水许可证,提出污水治理要求。并建立好流域信息管理平台,以减少上下级信息不对称带来的委托代理成本问题。对管理者采取结果与过程相结合考核机制,解决行政管理效率和管理者激励不足问题。在其他领域可引入水权市场、市场拍卖、用水户参与等机制来解决,政府主要是培育这些市场的建立,并为其运作提供制度、技术、资金等方面保障。

图四　调整后的政府多层委托代理

理关系。分析多级委托代理问题,就是要解决多龙治水问题。

中央政府正在进行大部制改革,可以将其他部门涉水业务进行分类,一类跟本部门其他业务相关联,另一类则为相对独立的涉水业务。相对独立的涉水业务归到水利主管部门,尽量使得水利主管部门做到地表水与地下水,水量与水质,城市与农村,各行业用水相统一。需要各部门综合管理的涉水业务,则统一设立协调机构,做到统一指挥,涉及到水资源管理规划的则由水利主管部门牵头各部委相关部门和地方政府相关部门。要解决好委托代理多级分叉问题,需要确立水利主管部门统一管理。解决委托代理多层问题,需要调整政府多层委托代理问题,如图四所示。在图四所示的三级委托代理中,首先,各类用水户本身利益不一致,如流域上游、中游和下游,同区域不同行业用水户,必须对最初委托人用水户利益归类分层。其次,由于最终代理人管理着最初委托人用水户,最终代理人部门管理机构,根据最初委托人用水户利益归类分层来进行机构重新优化,而上级委托人流域管理机构协调好各部门管理机构,并进行机构优化以适应部门管理机构优化带来

　　(二)水资源配置模式建立思路

首先要建立基于政府、市场和用水户配置模式发挥作用的环境。一是制定合理的水价,对超过基本用水量的水价要反映水权费、水资源费、工程成本、运行成本、水污染处理成本等,水价提高,水资源边际收益均衡点必然上升,从而引致用水量减少。只有这样才能激励各级用水户,水权市场和用水户协会才会有节约用水的积极性。二是完善基础配套设施。水权市场涉及到水权交易方式与渠道问题,用水户协会涉及到用水户计量问题等等。三是建立水权市场,建立水权交易体制和法律框架,建设基础设施(水网),同时成立水银行和实物期权交易中心作为对水权市场补充。四是建立第三方监督机制。由政府部门专门成立独立于水利具体管理部门的机构,对水权市场进行监督调控,对用水户协会进行指导。五是建立水中介组织。水中介组织具有价值发现功能和市场平衡功能,解决各方存在的信息不对称问题。在此环境下,在不同水资源管理层次以及同一层次不同情况中,确立政府、市场和用水户配置边界和范围,在其配置下达到效用最大。

水利主管部门要确定初始分配的原则和要求,然后考虑水资源承载力和环境保护,确定宏观上总量控制指标体系和微观上定额管理指标体系,再根据流域内供水量和需水量预测进行供需平衡分析。政府逐渐由水资源参与者向水资源管理监督者角色倾斜,在政策法规、制度标准、技术、资金等方面

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给予市场和用水户正确引导和规范。对政府管理垄断部门的非垄断业务进行剥离,通过承包经营、拍卖、租赁经营、股份合作供水社等形式,进行市场化运作。政府对其公益性和外部性项目引进市场机制运作解决效率问题和优化配置,如排污权交易、水资源产业间转移等。用水户协会可持续发展和壮大需要政府在宏观上加强引导、政策上加强支持,各地区县市一级水利主管部门针对用水户协会有组织有规划地成立管理监督小组,对其进行备案,进行组织管理和业务管理。总之,水资源配置模式作用范围取决于政府、市场、用水户协会谁能更好地解决问题。水资源合理有效地配置离不开政府、市场和用水户协会共同作用,以便发挥各自在配置和管理水资源比较优势。

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