成都市城市化进程中的耕地保护问题研究

编辑 索相敏

成都市城市化进程中的耕地保护问题研究

秦 文,林 鸿

(四川农业大学经济管理学院,四川雅安 625014)

摘要:改革开放以来,伴随着经济的高速发展,我国耕地资源大幅减退,尤其在城市化快速推进的地区,耕地保护问题已成为实现粮食安全、生态环境保护和社会经济可持续发展的关键控制点。以成都市为例,对城市化进程中耕地资源减少的原因进行分析,在此基础上探讨了耕地保护的对策和建议。关键词:成都市;城市化;耕地保护

中图分类号:F32111 文献标识码:A 文章编号:100821631(2010)0120078203StudyonCultivatedLandProtectioninUrbanizationProcessinChengduQINWen,LINHong

(CollegeofEconomicsandManagement,SichuanAgriculuralUniversitiy,Yaan 625014,China)

thecultivatedlandresourceshasdecreasedgreatlyinChina,

ecologicalenvironmentalprotectionandsustainable

Abstract:Withtherapideconomicdevelopment,

especiallyintheregionswithquickurbanizationsincethereformandopeningup1Thecultivatedlandprotectionhasbecomeoneofthecriticalcontrolpointstorealizethefoodsecurity,developmentofsocialeconomy1TakingChengduasanexample,Keywords:Chengdu;Urbanization;Cultivatedlandprotection 改革开放以来,成都市城市化进程经历了快速、稳定的发展。统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略的实施,进一步拓展了城市化进程的广度和深度。土地是支撑城市经济发展的物质基础,快速的城市化进程加速了城市耕地非农化流转的速度,由此而产生的耕地资源大量流失、粮食安全以及生态环境退化等问题不容忽视。既要加快城市化进程,又要保护耕地资源,应调和二者之间的矛盾使它们达到统一,所以正确处理它们二者之间的关系有着重大意义。

其中农用地81093@10hm,占总面积的65131%;农用地中耕地31448@10hm,占农用地总面积的42160%。

1998~2007年全市耕地面积减少了9158hm,减少率21174%(表1)。各分区的耕地面积也呈逐年减少的变化趋势。截至2007年,武侯区是全市耕地面积减少率最大的区域,青羊区次之;双流县的减少率最小,崇州市次之。总体上看,城区和辖市耕地面积减少幅度较大,6县的耕地面积减少幅度不大。

2

5

2

5

2

thereasonsofthedecreaseofcultivatedlandresources

areanalyzed,andthecountermeasuresandsuggestionsarediscussed1

1 城市经济发展与耕地变化的背景分析

111 经济发展背景

改革开放以来,成都市经济发展主要体现在经济总量的高速增长和产业结构的整体升级。1998~2007年GDP年均增长率11167%,人均GDP年均增长率7138%。在经济总量高速增长的同时,产业结构也得到了明显调整。1998~2007年第一产业在GDP中的比重相对下降了4113%,第二产业增加了0113%,第三产业则增加了4100%(图1)。上述结构的变化体现了这一阶段成都市的城市经济处于持续、稳定的发展进程中,第三产业得到迅速发展。112 耕地变化背景

11211 耕地变化的总体趋势 成都位于成都平原中部,现辖9区6县4市,全市土地总面积11239@10hm,

收稿日期:2009212215

作者简介:秦 文(1984-),女,湖北黄石人,硕士研究生,从事

土地资源管理研究。

通讯作者:林 鸿副教授。

6

2

图1 成都市1998~2007年产业结构变化

Fig11 Thechangeofindutrystructure

inChengdufrom1998to2007

*资料来源于5四川统计年鉴(1998~2007)6。下表同。

11212 耕地变化的区域差异 土地利用类型相对变化率,经常被用于描述区域内某一种土地利用类型变化的区域差异。可用公式表达为:

R相=

R相Ub-UaCa

=@R全Cb-CaUa

(1)

式中,Ua、Ub分别为研究初期、末期某一种土地利用类型的数量;Ca、Cb分别为研究初期、末期整个区域某一土地利用类型的数量。R相>1表示局部土地利

第1期秦 文等:成都市城市化进程中的耕地保护问题研究

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用变化幅度大于整体土地利用变化幅度;R相<1局部土地利用变化幅度小于整体土地利用变化的幅度。

由公式(1)得到1998~2007年成都市各区的耕地面积相对变化率(图2)。结果显示,城区耕地面积减小幅度均大于全市的平均减小幅度。虽然温江、彭州、邛崃、都江堰、郫县、新津的耕地面积减小幅度均大于全市的减小幅度,但幅度变化差距不大。从全市范围看,城区耕地面积减小的幅度明显大于郊区(县、市)

[1]

。

表1 成都市各区1998~2007年耕地变化情况Table1 Thechangefromof1998cultivato2007

tedlandinChengdu

地点

减少面积(hm2

)

减少率(%)

成都市

9580921174锦江

91249121青羊

1412671305城区

金牛168745143成华179461129武侯188777153龙泉驿

5535341084郊区

青白江327416187温江419226180新都441116107都江堰

10038341044市

彭州1094324104邛崃1296628149崇州569814146金堂815715157双流

6696131436县

郫县641823126大邑469616161浦江317517181新津

3903

23123

*耕地面积变化率=(研究初期的耕地面积-研究末期的耕地面积)/研究初期的耕地面积@100%。

图2 1998~2007年成都市各分区的耕地面积相对变化率Fig12 TherinelaCtihengduvechangefromra1998teofcultito2007

vatedlandarea

2 城市化发展与耕地减少的相关分析

211 城市化的定义

城市化又称城镇化,具体内容包括以下几个方面:城市化,即由农业人口转变为非农业人口的过程;产业结构的转变,产业结构由农业结构转变为以第二三产业

为主的协调发展结构;土地及地域空间的变化,农业用地转化为非农业用地,即土地的集约利用;乡村产业生产方式现代化,生活方式城市化,人们的衣食住行和休闲生活向城市生活转变。212 成都市城市化水平测度

城市化水平测度的方法有单一指标法和综合指标法。单一指标法是通过某一最具本质意义且便于统计分析的指标来描述城市化水平,如城市人口比重指标、非农人口比重指标、非农产业国内生产总值(GDP)比重指标等。综合指标法是选用与城市化相关的多项指标,借以考察城市化的进展状况

[2]

。

根据非农人口比重指标对成都市城市化水平进行测度,由成都市1998~2007年非农业人口和总人口数量的变化情况可以看出城市化水平的变动情况(表2)。

表2 1998~2007成都市城市化水平和耕地面积的变动情况Table2 Thechangesofurbanizationlevelandcultivated

landareainChengdufrom1998to2007

年份总人口非农业人口城市化率耕地面积(年)(万人)(万人)

(%)(hm2)199899710327133218344064919991003163361233150432910200010131334519341144245902001101919354183417941535020021028153651735156381070200310441338612361983626002004105917453174218135755020051082105431950127352320200611031457115511793466602007

111213

59515

53154

344840

耕地面积随着城市化水平的提高而减少,利用1998~2007年的数据建立耕地面积(Y)与城市化水平(X)的回归方程为Y=-3944179X+546095101(R

2

=0172081),即成都市城市化水平每上升1%,相应的耕地面积减少3944179hm2

(图3),可见成都市城市化水平的推进一部分是建立在耕地减少的基础之上。目前成都市城市扩张主要靠扩大城市土地面积。城市化水平的提高,意味着耕地面积大幅度的减少,因此,如果不对耕地资源采取合理有效的保护措施,随着城市化水平的不断提高,耕地资源将进一步减少,二者之间的矛盾会日益严重,不仅影响农业生产,而且会严重影响整个国民经济的发展

[3]

。

图3 1998~2007年成都市城市化率与耕地面积的变化Fig13 ThelandchangesareaofinurChengdubanizationfromra1998teandtoculti2007

vated

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河北农业科学2010年

3 成都市城市化进程中耕地减少的原因分析

311 经济利益驱使城市发展以外延扩展为主

农用地相对于非农用地来说,存在着巨大的经济差异,非农用途的收益远远高于农业收益。这就使得开发商和农民在比较利益的驱使下,一方愿意开发郊区土地而不愿从事中心城市的旧城改造,另一方也愿意将农地变为非农地,这样的经济利益驱使是造成成都市规模盲目扩展、城市内部用地不集约的重要动因。成都市的城市建成区面积1998年为19220hm2

,至2007年增加到40866hm2

,10a间增加了21646hm2。在城市化发展中,城市建成区面积不断增加,城市用地规模不断扩大,所以说,成都的城市发展是以外延扩展为主的城市化[4]

。

312 用地增长速度超过城市人口增长速度

随着成都市城市化水平的不断提高,城市人口的增长需要相应的土地作保障,城市大量建设工程也需要以土地为依托,从而占用部分耕地,这是符合经济发展规律的。但是,在符合客观规律的前提下,盲目扩大占地规模,随意占用耕地,造成大量耕地资源流失。

城市用地的合理性通常用城市用地扩展系数来表示。城市用地扩展系数是由城市用地增长率与城市人口增长率的比值来表示的。据中国城市规划设计院对中国历年城市化过程的分析,用地扩展系数为1112较合适

[5]

。1998~2007年成都市建成区面积年平均增长率为

7183%,非农业人口年平均增长率为6117%,则城市用地扩展系数为1127。这说明成都市城市用地的增长速度高于人口的增长速度,城市用地增长过快。313 城市内部土地集约利用程度不够

在城市化进程中,城市土地集约利用程度不够是一种普遍现象。成都市土地集约利用还存在以下问题:(1)土地利用程度不够,尤其是工业项目普遍存在容积率不够、土地利用率低的现象;(2)存量闲置土地还有一定比例,没有全部有效处置。

4 成都市耕地保护的对策

虽然耕地保护面临着非常大的困境和挑战,但是成都市也具备较好的耕地保护的经济、社会和科技基础,并且成都市作为全国城乡统筹综合改革试验区,在西部地区乃至全国都具有一定的示范作用,如果在成都进行试点性的改革创新,从多方面探索耕地保护的有效机制,必将产生积极影响。如2009年成都市率先设立了耕地保护基金制度,为承担耕地保护的农户提供养老保险补贴,建立完善的耕地保护补偿机制,提高农民保护耕地的主动性和积极性。然而成都市未来耕地保护之路仍很漫长,很多问题需深入探讨和解决。411 改革土地使用制度,大力促进节约集约用地

改变外延式城市扩展的模式,走内涵挖潜、集约用地的道路,科学、合理地制定各类用地规模标准,挖掘

城市存量土地的潜力,通过旧城改造提高城市综合容积率,合理调整土地利用结构和空间布局,提高土地利用效率。建立有效的激励与约束机制促进集约用地,提高使用地者土地资源的取得成本,增加闲置土地的保有成本,促进存量土地的合理流转,实现粗放用地行为向集约用地行为转化

[6]

。

412 健全耕地保护法规,加强惩戒力度

不断健全和完善相关立法和法规体系,提高法律法规的可操作性,严格执法和监督,加重惩罚违法占地者和违规批售土地责任人等也是实现耕地保护的关键控制点。成都市应在国家宏观法规的指导下,编制地方性的系统配套的耕地保护法规(包括数量保护和质量保护),必须明确耕地和农地保护的责权关系和具体的奖惩条例

[7]

。

413 大力开展土地开发整理工作,严格落实耕地占补平衡制度

在城市化进程中,要坚持对现有耕地的质量逐步提高和对耕地后备资源的有计划开发,坚持实行耕地占补平衡与土地开发整理项目挂钩的制度,这样才能达到耕地总量动态平衡的根本目的。科学整理土地,一是补充耕地,保护和提高粮食综合生产能力;二是改善农业生产条件,促进农村经济发展;三是改善生态环境,促进资源可持续利用

[8]

。

414 严格土地用途管制制度,从严控制城乡建设占用耕地

对农用地转为建设用地,要严格审查是否符合土地利用总体规划,严格审查补充耕地方案和补充耕地资金落实情况。加强征地管理,严格执行政府统一征地制度和征地费用标准,确保被征地农民依法获得合理的补偿和安置。研究完善农村集体土地产权制度,保护农民群众的土地权益,充分调动广大农民保护耕地的积极性。415 进行耕地资源详查,建设耕地动态监测管理信息系统

为了对耕地资源进行高效的保护和管理,首先必须准确掌握成都市耕地资源的现状情况。成立耕地资源详查的专门负责组织和工作人员队伍,结合卫星数字图像及航空摄影图片,按照统一的方法和手段进行实地调查并测绘成图,以后及时更改变动信息。在此基础上建立成都市耕地资源基本信息数据库,根据耕地保护和动态监测管理的需要,确定几大功能模块,构建成都市耕地保护和管理的动态监测信息系统,准确掌握耕地的各种变化和最新动态,从而实现对耕地的有效保护、调控和管理

[9]

。

参考文献:

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(下转第112页)

#112#

河北农业科学2010年

农产品的市场优势。目前,江西在全国绿色食品产业发展中属发展较快的省份,已形成柑橘、大米、茶油、水产、茶叶、畜禽6个在全国竞争力的绿色食品主导产业。江西已成为中国最大的有机茶生产基地、最大的绿色茶油生产基地、最大的绿色脐橙基地、最大的绿色水产基地、最大的绿色矿泉水和纯净水基地。因而,入世对江西绿色农产品的出口带来巨大机遇。

段,对国际农产品贸易产生重大影响。由于世界经济的不平衡,发达国家对环保的标准和认识往往超过发展中国家。因而江西发展绿色农业,应努力提高各种技术、安全、卫生、环境标准以及包装,提高产品质量,增加环保因素,努力达到各种技术、安全、环境标准以及包装、标签规范,顺应绿色消费的需求,同时开发环保成本低、质优且符合国际环境标准的绿色产品。这些对于农业大省却是农业弱省的江西而言,也是一大挑战。参考文献:

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(6):

4 威胁

411 国外农产品的竞争

从世界市场总体形势看,农产品贸易竞争日趋白热化。入世后,随着我国农产品关税和配额的逐步放开,农产品进口逐步增加,其在成本和技术含量等方面具有较大优势。近几年来,江西绿色农业发展很快,绿色农产品产量迅速上升,但由于绿色农产品成本较高,大多属于初级农产品,产品附加值不高,与国外农产品竞争有一定压力,这无疑是1个严峻挑战。412 贸易壁垒的威胁

绿色贸易壁垒成为国际贸易中非关税保护的重要手

(上接第80页)

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(上接第104页)

但仍缺乏操作性强的政策。要加快土地流转,必须尽快出台土地流转的具体政策,鼓励土地合法规模经营。同时,充分发挥农业专业合作组织在土地流转和规模经营中的作用,加速土地向种粮大户和农民专业合作组织流转,为农民增收、农业增效、农村发展奠定基础。参考文献:

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