审计项目绩效评估指标体系结构研究

广西审计学会审计项目绩效评估研究课题组

[摘 要] 审计项目绩效评估是科学发展观在审计事业发展过程中的体现，是绩效建设的必然要求。本课题论述了我国绩效审计开展的必然性，回顾了我国审计绩效研究的基本过程、现状和存在的问题，指出我国现行的审计项目绩效从理论到实践都仍然处于萌芽状态。在此基础上，文章阐述了审计项目绩效评价的基本原则、基本方法；分析了审计项目绩效构成的要素、体系；量化分析了各要素之间的量化关系；科学地构思了绩效项目审计的程序、载体与绩效评估的具体组织与实施。

本文的原始创新内容主要包括以下几个方面：一是区分了内部绩效与外部绩效，指出审计项目的内部绩效是外部绩效的基础，创造了两种类型绩效的不同计分方式；二是将审计项目的绩效具体划分为四类11种，构造了科学、合理的审计项目绩效评价指标体系；三是科学、量化地分析了质量缺陷与外部绩效地的比例和权重关系，为合理构造审计项目绩效评估各要素的量化关系打下可靠的理论基础，并提出了审计项目绩效评价假定的术语及依据；四是原创性地解决了审计项目绩效评估与审计质量评估之间的关系问题，为审计项目绩效评估的日常应用问题以及具体操作构造了具有强烈的可行性的理论基础。因此，本课题的研究成果对于推动全国范围内的审计项目的绩效评估具有重大的理论指导与实践意义，

关键词：审计 项目 绩效 评估 研究

序言

科学发展观是总在党的十七大报告中提出来的关于中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，是指导新时期审计事业发展的根本指南。在新的社会经济形势下，

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人类社会的发展面临着许多前所未有的困难。在经济不断发展壮大的今天，，自然界有限的物资资源及其使用价值被人类数量不断膨胀的货币价值分割成越来越小的使用单位。由此引发自然资源在不同的国家、地区之间的分配以及人类的可持续发展的能力也受到人类的普遍和广泛的关注，从而成为人类能够科学发展的最好标志。同时，在中国社会的公众中，运行成本居高不下，机关的绩效每每成为社会公众关注的焦点热点问题。在此背景下，公共财政资源作为自然资源分配的依据，必然要落实在自然资源的使用量和使用方向上。因此，在社会管理过程中，如何使以公共财政资源标识的自然资源的使用更节约、更经济和更有效，就成为全部社会管理过程中必须关心和关注的话题。如何在审计监督、管理社会经济的过程中，节约使用公共财政资源以及由此引伸的自然资源，提高审计工作的效率，也是标识审计工作能够科学发展、是否科学发展的重要标志。本文拟对审计工作的最重要组成部分，即项目审计的绩效进行研究，以期提高审计机关的整个工作效率，促进审计事业的科学发展。

一、审计项目实施绩效管理的必然性

（一）是公共财政管理体系改革的基本方向和要求

当今的人类社会已经深刻地意识到地球上自然资源的有限性以及由此引发的人类社会管理的成本。一个国家的生产和管理活动能否做到低成本和高效率，已经成为一个国家在参与世界竞争中取得优势的重要条件，也成为一个国家、一个民族能够生存发展的重要条件。追求低成本和高效率的社会管理方式以及生产的投入产出成为人类可持续发展的重要命题和观念。审计是国家进行社会管理的重要组成部分，不仅应该深刻理解绩效对于人类、对于国家和民族生存发展的重要意义，而且还应该从管理着手，努力降低既定管理目标下的管理成本，或者在成本既定的情况下努力提高管理的效果和水平，使以自然资源的承载的财政资源得到充分运用，提高自然资源的使用效率。

（二）是科学发展观的重要体现

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党的十七大提出了科学发展观的发展战略指导思想。审计事业的发展应该遵循科学发展观的要求，在其发展过程中体现出与社会的协调关系；在审计事业发展中实现对资源的节约使用。一方面，各部门遵循科学发展观的要求，努力节约财政及自然资源的使用，提高财政资金及自然资源的使用效率，审计机关作为公共财政资源的使用人，应该自觉地开展绩效管理；二是审计机关作为绩效审计的执行人，对审计对象提出了绩效要求，审计机关理所当然地应该率先垂范，在绩效管理方面作出楷模和榜样。从节约方面看，如果在审计过程当中不能够充分节约使用公共财政资源和自然资源，审计过程中的资源耗费极大高于审计的经济和制度产出，审计的存在就会变成的负担，有损于审计事业的长远发展；另一方面，如果在审计过程中大量耗费公共财政资源和自然资源，必然扭曲公共财政支出的支出结构，不利于公共财政的建立，不符合大力节约使用自然资源的时代精神，有违科学发展观的基本要求。

（三）是绩效审计在审计机关内部的实现和探索过程

从世界审计的发展历史看，审计从最初的财务收支审计逐步过渡到当今的绩效审计，是审计发展的一般规律。从我国审计发展的历史看，我国当前正步入绩效审计的新阶段。新一届的审计署领导班子把绩效审计作为一项重大工作任务加以部署，是审计机关贯彻和落实科学发展观的新举措。但是，如何从技术上实现审计机关对项目的绩效实践，仍然缺乏必要的理论指导，也因而存在重大的实践困难。与此并行的是，审计机关的绩效探索也正在进行当中。审计机关的绩效管理既是对社会公共绩效追求的适应性反应，也是审计机关贯彻落实科学发展观的主动追求，更是审计机关在绩效审计开展过程中的自我演练。开展审计机关的绩效管理，需要构成审计机关的绩效理论体系，要从理论上说明审计机关的绩效体现和表现方式，说明审计绩效的相关评价指标、体系与方法，在此基础上，寻找出审计绩效管理的有效措施与手段。审计自身绩效理论的建立与完善，无疑会成为审计机关对审计对象开展绩效审计的理论基础与实践演练，对于绩效审计的推进具有重大的理论指导意义和方法促进。

二、文献回顾

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（一）审计机关绩效研究的基本情况

审计机关绩效管理以及审计项目绩效评估的历史还很短暂。“在中国，对国家审计绩效评价指标的专门研究少之又少，系统的理论总结更是寥若晨星。2003年，审计署曾经在审计署网站上公布了一个称为“业务绩效”的网页，这是目前人们所能找到的专门总结“审计业务绩效”的唯一一份文献①”。

迄今为止，在可见资料内，对审计机关的绩效评估的研究成果还很少见。经过搜集，国内共有以下几个方面的研究成果绩效实践：

1．审计署科研所2006年立项对审计项目绩效进行了研究。研究成果 4万字，成果发表于《》。该项成果主要是在参考西方国家审计绩效指标的做法后对我国的审计绩效理论与实务进行了初步的构思。

2.朱小平 叶友 傅黎瑛：《中美国家审计绩效衡量指标体系比较研究》。成果6800字，于2008年6月发表于《中国论文联盟网站》。该篇论文主要是从绩效指标的角度对中美两国的有关指标及绩效观念进行了对照。

3.我国审计的绩效基本反映了一系列的报表指标。国家审计署规定的权威统计报表口径包括：审计单位数、查出违纪 违规金额、审计信息编报与被采用情况、各类工作获奖情况等数字及相关内容。

4.其他部分地方制订的审计绩效激励方法，如浙江省台州市审计局出台的《审计绩效激励

①朱小平 叶友 傅黎瑛：

《中美国家审计绩效衡量指标体系比较研究》http://www.lwlm.com/html/2008-06/71851.htm

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办法》

（二）审计机关绩效实践与研究成果的基本总结

上述是课题组所能够采集到的我国审计机关绩效管理与评价仅有的四个方面的资料，其中：理论研究成果二份；权威绩效统计指标一份；地级市非权威实践样本一份。三份参考资料基本反映了我国绩效理论研究与实践的现状。概括上述资料，我国审计绩效管理的基本成果可以概括为以下要点：

1.审计绩效概念得到确立，绩效观念已经引起管理层的重视。主要体现在：审计署科研所立项对该课题进行了研究。

2.审计实践不自觉地进行了绩效管理。即采用了一系列的审计统计指标反映审计机关的职责完成情况及成果。

3.构思了一套以审计项目为主要对象的绩效评估办法。但该办法的构思没有充分考虑与实践之间的结合方式以及成本等内容。

（三）审计机关绩效研究成果存在的问题

概括我国审计绩效理论研究的现状与实践，可以发现我国审计绩效管理评价的理论和实践都仍然处于深刻的不自觉状态。一方面，在新的社会条件下，审计机关产生了强烈的绩效管理冲动，审计机关的管理层认为非常有必要提高自身的效率；另一方面，审计机关的绩效在实践上无法形成系列化的绩效实践，不同地方、不同层级的审计机关都在各种不同的绩效追求和绩效表现形式；第三，所有的审计绩效实践都缺乏相应的理论指导。总体看，我国的审计绩效管理与评价尚存在以下问题：

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1.审计绩效管理处于萌芽状态。所谓萌芽状态，即审计的绩效管理处于自觉与不自觉的混合状态。所谓自觉状态，主要是指管理高层已经认识到绩效管理是形势发展的必然要求，产生了原始的绩效管理冲动，了解非绩效管理必然为历史所淘汰，从而产生了紧迫感。所谓不自觉状态，是指基层人员以及基层机关仍然处于传统的运转状态，对资源的使用效率以及机关自身的运转效率还没有形成紧迫感，也缺乏绩效管理的途径；在制度层面，除部分不自觉的激励措施外，其余的管理方式没有引入绩效激励机制等。

2.绩效研究对象项目化。审计机关的绩效管理虽然从总体上看是通过项目反映出来的，所以前述的研究对象都是着眼于审计项目的绩效，并且基本认为审计项目的绩效就是审计机关的绩效。事实上并非如此：审计机关的绩效是审计机关综合管理的共同结果，良好的审计计划、有力的审计管理工具以及良好的后勤保障形成了良好的项目绩效；良好的项目绩效还要充分依赖审计成果的深化利用。因此，仅以审计项目绩效确定机关绩效既是观念上的以偏概全，也是方上以点代面，因此是不充分的。

2.绩效研究内部化。绩效研究内部化最主要的表现是其评价方法基本与审计质量考核接近。从已有的成果看，对审计绩效的评价方法主要借鉴了审计质量评价的方法。审计质量的评价方法实际上是审计质量从项目内部管理和要素管理所进行的质量控制方法。审计质量管理方法和审计绩效虽然有因果关系，但绝非同一事物。审计质量是完全从内部程序观察的审计过程与项目及要素的品质；审计绩效既包含审计质量的因素，也包括运转在审计项目以外的其他审计共同因素，是项目内在因素的外在因素的共同结果。

3.研究对象价值化。研究对象价值化实际上是审计绩效实践的反映。在不自觉的审计绩效实践中，审计机关的绩效主要是表现在一系统的审计统计指标当中，这些指标最重要的内容就是货币化和价值化。审计统计指标的价值化是当前绩效评估中一种不自觉的倾向和趋势。但是，审计绩效管理中，货币化和价值化不是审计绩效的主要表现形式和发展方向。审计绩效应该是审计项目内在和外在的共同表现：所谓内在，指的是审计项目的质量基础；所谓外在，

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指的是通过项目审计所产生的客观社会影响，包括经济影响、政治影响、环境影响、影响以及民生影响等。这种外在影响，才是“绩效”的真实面目。

4.研究成果负担化。研究成果负担化主要体现为项目的绩效评价工作如果反映在审计实践当中，就给人一种抛开传统质量控制而另起炉灶的感觉。如果保留原有的审计质量控制体系，审计绩效评估就变成这种一种状况：一个审计项目就需要面临两次审计质量评价。因此，原有的审计绩效理论到底是用于个别项目的估计还是应用于所有项目的评价就存在着极大的问题。

5.理论体系极度不完整。审计署科研所虽然已经立项为审计项目绩效评估进行研究，但尚没有形成可靠的理论框架和实用成果。原因在于：此一唯一的理论成果在审计绩效的相关主体、对象、任务、方法以及指标和体系都没有得到理论上的完整与完善，作为学术观点也是不完整的，所以说审计绩效理论的基本理论是还完全没有被开发的处女地。

由上可见，虽然审计绩效管理、绩效研究已经初步开展，但离一个完善的绩效理论与方法体系还差距甚远。可以形象地说，万里长征只是走了第一步：审计绩效的概念已经确立。由于项目绩效是审计机关绩效的最主要载体，因此，本文仅以有限篇幅研究审计项目的绩效评价及相关理论细节。

三、审计项目绩效评价的原则与方法

审计项目的绩效评价依赖于绩效的评价原则。所谓审计项目绩效的评价原则是运用于审计项目绩效评价过程中的基本要求。在审计项目的绩效评价中，应该遵循如下原则：

（一）项目绩效评价的原则

1.双向评价原则。审计项目绩效评价的双向原则是指在绩效评价过程中，既要按审计项目

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的内在质量进行评价，又要按项目的社会影响进行评价。审计项目的内在质量是通过审计程序以及体现审计项目程序的相关证据要素的完善性体现的项目品质。审计项目的质量是项目绩效的基本保证。没有可靠的审计质量，一般不会产生良好的外部影响，但是，也可能存在具有良好的外部影响的审计项目可能在审计项目的质量上并不符合审计质量控制与管理的基本要求。如审计过程中的偶然发现可能造成审计项目产生较广泛的社会影响，但在审计内在质量上，该项目可能没有达到应该的质量管理与控制水平，因此，项目的绩效评价并不能够关注最终结果（社会影响），而应该把项目本身的品质考核在绩效之内。项目的外在影响是项目的绩效的最终体现。所谓绩效，既项目对于社会的功效，即对社会的经济、政治、制度、管理、民生的影响。项目有良好的内部控制与质量管理，但由于项目本身的先决条件并不具备作为典型的条件，不可能对社会的各方面产生明显的影响，不足以引起社会的关注，也无法引起决策层、层或者制度、媒体的关注，项目本身不具备社会影响力，这类项目，不管有多么完善的内部控制与质量管理，都无法形成良好的项目绩效。由此可见，良好的审计项目绩效是由项目的良好的内在管理和良好的外在影响共同作用的结果。

2.双向控制原则。符合双向评价原则的项目还要经过双向控制原则的检查才能够确定为一个绩效良好的项目。双向控制原则一定程度上是双向评价原则的另一种表达方式，但着眼点有显著的差别。所谓双向控制原则，是指质量的下限原则和风险的上限原则。质量的下限就是项目在实施过程中所有的程序、要素都必须符合相关审计准则的规定，在符合规定的条件之上，项目才有可能进行绩效评价。质量下限原则与双向评价原则的差别在于：质量下限原则关注的是一个项目是否可以参与绩效考核，是项目绩效评价的准入条件；双向评价原则是在项目符合质量管理下限的条件下，对项目质量管理所进行的分值计算。双向控制原则的另一个原则是风险上限控制。所谓风险上限，是指审计机关所能够承受的最大风险，超过此风险范围，该项目不管是否已经取得足够的社会各方面的绩效影响，都不能获得参与绩效评价的基本条件。

在审计实践当中，审计的风险管理是通过一系列的质量管理来实现的。事实上，当前的审计准则的基本方向是质量控制，当质量控制达到一定水平时，往往认为风险已经被控制在某一

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可承受的范围之内。但是，也可以这样认为，审计风险与审计质量毕竟是两个不同的概念，二者虽然具有强烈的相关性，但二者之间的管理方法毕竟不可以相互代替（如果可以相互代替，就必然出现在概念上只取其一的结果），所以，一是风险上限虽然在实践当中存在着判定和操作上的困难，但在理论上的存在必要性还是毫无疑义的。

3.日常流程原则。当前的审计绩效评估存在着两种观点：一是在理论研究上，审计项目的绩效评估似乎有取代质量管理在而另起炉灶的想法。这种想法显然是不成熟的。原因在于：一个项目无法参与绩效考评，但对其质量实施管理却是不可避免的。另一种绩效考核方式是事后的报表考核方式，即审计统计报表的填制。审计统计报表的填制虽然是针对项目所作的统计工作，但其评价行为针对的却不是审计项目，不是对项目绩效所作的评价，而是对一个时期内审计机关的绩效的评价。因此，当前全国范围内均没有针对审计项目绩效进行评价的理论研究成果、评价制度和评价机制。

审计绩效评价的日常流程原则是针对审计项目的绩效所作的评价，不是针对审计机关的综合绩效所作的评价。在评价过程中，其指导思想是不增加项目的管理成本，不否定原来的质量控制制度，而是在原来的项目及资料流转程序当中加入新的控制和评价表格，新增设一些关系项目外部绩效的评价程序，从而完成对项目绩效的日常评价。简而言之，就是完善和补充现有的质量管理程序从而获得项目的绩效评价结果，为项目绩效评价的日常和经常性应该打下良好基础。

（二）审计项目绩效评价的方法

在确定项目绩效评价原则的基础上，探索项目绩效评价的方法是项目绩效得以应用的基本条件。方法的探索是理论探索与成果应用的结合点。良好的方法研究是理论研究成果得以转化为生产力的基本条件。根据项目绩效确定的原则，审计项目的绩效评价方法如下：

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1.审计项目的绩效评价准入。项目绩效评价准入采用否决法。即根据质量下限与风险上限原则，审计项目必须符合基本的项目质量要求，即质量下限；同时，应该对该项目面临的可能风险进行估计，项目的风险应该符合审计机关可以承受的风险范围。凡是达不到上述两个基本条件的，该项目从程序不再参与以此为起点的所有项目绩效评价的后续程序，实际上是剥夺了项目参与绩效评价的权力。质量下限与风险上限的定义，应该由审计机关的法制机构研究确定。但就一般情况而言，审计项目绩效的质量下限一般包括两种标准：一是完整缺失某一环节，二是各个环节的质量均有缺陷，其综合缺陷合计值超过某一必要水平。所以，质量下限的否定包含两种情况：一是附表所列车15项绩效质量要素中某一项为0分；二是内部绩效综合分值低于60分（相当于及格）。

2.项目内部质量的评价方法。项目质量是项目绩效的内在条件，在方法上采用扣分法。一个审计项目，在完全无扣分情况下，基准分为100分。此分值按重要性分配到程序、审前调查、证据、报告以及其他管理按理的完善性等方面。凡发生缺陷的要素和环节按设定标准给予扣分。绩效评价的准入也可以以项目内部质量评价的下限分值为起点，分值在某一起点之下的项目，不管取得什么样的外部绩效，均不能够参与绩效考核。

3.项目外部绩效评价方法。项目的外在绩效是审计绩效的最主要表现形式，应该采用加分制。一个质量没有缺陷的项目，可能完全没有外部绩效，这种事情是项目审计的常见现象，起因于审计对象的完美管理。虽然从总体上说，审计的绩效就是全体社会经济成员对秩序的完全遵守，但是，要考虑到我国关于绩效的特定认识环境：我国的绩效认识基础就是对反而事物的纠正，没有秩序的破坏人，管理人就缺少绩效。基于此，审计项目的绩效表现也是建立在对违法违规问题的纠正和对大案在案的查处的基础之上。一个完全不存在问题的审计对象，其外部绩效是零；查处的问题越多，或者对对象、环境所作的有益改变越大，所获得的外部绩效也越大，相应的外部绩效分值也越高。

审计项目获得绩效评价准入条件后，审计项目的绩效是通过量化的手段进行评价的，审计

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项目的绩效分值等于内部质量分值+外部绩效分值。如果需要对项目进行绩效排名，其项目的绩效排名就是不同项目的绩效分值排名次序。

四、审计项目绩效评价的标准与指标体系

审计项目的绩效除需要考虑准入、质量、外部绩效外，还有一个内部绩效指标，即直接的审计成本。于是，审计项目的绩效评价就形成四类指标，即：准入、质量、内部绩效、外部绩效共四类指标。现分述如下：

（一）准入类指标

准入类指标是否决性指标，即审计项目必须达到一定的质量标准，审计风险不得超过某一可承受水平。质量下限标准与风险上限标准可能是定量标准，也可能是定性标准。定量标准以数量确定，定性标准以有或者无进行确定。

1.质量下限标准。主要从程序的完备性和证据的可靠性等方面进行分析。

2.风险上限标准。

上述两个标准是由审计机关的法制机构研究和确定的。对质量和风险影响极大的一个要素和环节主要是审计前调查。课题组认为，审前调查不深入或者不完备的项目，存在质量和风险的概率极大。质量与风险指标要符合形式和实质两个方面的要求：即在程序上不得发生遗漏；在实质上必须把握对象的实际财务与业务情况。不符合上述二标准的项目，不再进入绩效考核的后续程序。

（二）内部绩效指标

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3.时间标准。审计项目的时间标准是由特定审计项目的时效性决定的。预算执行情况的时间是由审计工作报告的最后时限决定的；经济责任审计的时限是由委托单位确定的；全部审计项目都是由审计计划确定的。因此，任何项目都有明确的时间限定，时间标准既是审计项目外在绩效作用的发挥条件，也是审计成本管理的重要因素。

项目时间绩效分值＝实际工作时间/计划工作时间*时间百分权重

4.审计成本标准。审计项目的绩效在一定程度上是对审计资源消耗与直接产出关系的说明，因此，审计成本消耗在审计项目绩效标准中占有重要位置。

项目成本绩效分值＝实际工作成本/计划工作成本*成本百分权重

上述时间标准与成本标准的分值都是在百分制内的得分。项目的最高得分不超过时间项目或者成本项目的最高权重分值。原因在于：在扣分制下，如果项目的实际工作成本、工作时间比预期时间短，必然出现实际得分值高于权重分值的情况。由于采用扣分制，项目的质量得分最高为一百分，因此，在工作效率超过计划的状态下，只说明项目的内部绩效是满分。

（三）内部质量指标

5.程序完整性分值。先在百分制条件下确定全部完整程序分值权重，再将程序分解为若干具体环节，每一个环节各站一定分值。凡已经执行的环节为得分，未执行的环节为扣分。

6.资料完整性分值。材料与证据属于不同类型的审计资料。材料包括数据与情况两种资料，数据是关于对象的人员数据以及资源的货币化表现的具体数据，是有关于对象的会计报表或者统计资料等相关资料的统称。情况资料是关于对象在机构、职能、制度、管理以及工作过程中的文字记录（如会议记录等）。数据在情况资料对于审计项目的正常和深入开展具有非常重要

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的意义。材料完整性分值被分配在不同的资料项目上，凡是材料不完整的事项分值被对应扣除。

7.证据分值。证据分值分布在关键证据和非关键证据上。在证据分值权重的总体中，非关键证据所占分值较低，关键证据分值较高。证据的分值及扣除应该按审计准则规定的有关要素形式和实质内容决定。

（四）外部绩效指标

外部绩效指标是属于加分类型的指标。包括高层、、媒体与公众、对象与项目等内容。

8.高层。高层批示是审计项目绩效的重要表现形式。高层对审计项目结果的重视反映为相关管理高层对于审计单位结果报告或者综合报告的签阅行为。不同的管理高层对于审计报告的签阅指示的绩效分值不同。

9.。包括制度，即与审计对象有关的相关、管理制度得高完善和调整。与对象相关的和制度调整是审计绩效表现的另一重要形式。不同层级的和制度调整应该被赋于不同绩效分值。

10.媒体与公众。引起媒体和社会公众关注的审计结果可以确定为正面的绩效。不同的媒体层级应该得不到同的绩效分值。

11.对象与项目。促进和改善审计对象和审计项目的管理行为，促进审计对象加强管理，完善制度，提高效益是审计项目绩效的微观和直接表现形式，是审计绩效的最初和最原始形式，是审计工作的初衷，因此，是审计项目绩效的重要表现形式。审计项目绩效评价应该根据对审计对象影响的不同程度赋予不同的绩效分值。

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五、质量缺陷与绩效的量化对应分析

审计项目的质量是外部绩效的基本保证，但良好的审计项目质量不一定能够带来良好的外部绩效，这是由审计项目的先天条件决定的。在审计项目绩效评估的过程中，会出现相反的情况：具有良好的先天条件的审计项目，也取得了良好的外部绩效，但是由于审计质量的原因，该项目可能在绩效评估中产生两种情况：一是由于审计项目质量达不到审计绩效质量下限的要求而中止了绩效评估的后续程序；二是在绩效评估的后续程序中取得的总线绩效成绩不够好。由此引发一个问题：审计质量的缺陷与审计绩效的对应关系应如何确定？也可以将此问题转化为下述问题：在绩效量化管理考核情况下，审计质量的缺陷如何量化？一个单位的质量缺陷如何抵消相对应的外部绩效？

也就是说，在审计项目绩效评价过程中，应该防止发生以审计项目质量代替审计项目绩效，使真正的外部绩效权重过低的情况发生，又要防止外部绩效过大，使内部质量的应有权重被削弱的情况发生，做好内部质量绩效与外部绩效权重的比例关系。

要解决上述问题，必须确立一个基本的审计项目绩效评估假定：

假定：一个质量完善无缺的审计项目可以取得审计机关在“对象与项目”项下的所有外部绩效。但一个仅达质量下限的审计项目无法向该审计对象提供审计基本职责以外的其他帮助。

该假定的依据在于：审计组对项目和对象的工作努力程度与其可见效果正相关。如果审计组对审计对象作出了全部的努力，体现为完善无缺的审计程序和质量，那么，审计组在理论上应该可以就审计对象的所有管理发表审计意见和建议，可以取得该项目的全部外部绩效，即：对存在的有关会计、财务、资产管理、制度建设、经营、收支等方面的情况具有深刻的了解和认识，对存在的问题总体把握。审计以专家的身份实施审计，因而可以对上述各方面存在的问题提出改进管理的意见和建设，因而可以取得对该项目的全部外部绩效。

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推论：如果审计机关对于一个审计对象或项目已取得完整的外部绩效，但该项目的绩效质量不高于审计绩效质量下限，该项目失去进行绩效评估后续程序的条件和资格。由于项目审计质量绩效的下限为60分，由此推论可以得出以下量化对应关系：

“对象与项目”项下的全部外部绩效＝40分。

于是，“对象与项目”下全部外部绩效成为所有外部绩效的基本尺度：

“媒体与公众”外部绩效＝n1ד对象与项目”项全部外部绩效＝n1×40

“”外部绩效＝n2ד对象与项目”项全部外部绩效＝n2×40

“高层”外部绩效＝n3ד对象与项目”项全部外部绩效＝n3×40

在实际操作中，由于媒体与公众具有不同的层次；也具有不同的层次，高层更具有复杂的不同等级，因此，每一个系数均可以细化分解。

课题组认为，n1可以分解为n1(1-m)，n2可以分解为n2(1-m)，n3可以分解为n3(1-m)，全系数范围可以从1.3－2.2之间，使“高层”的单项外部绩效与内部绩效质量的总分值接近，使全部外部绩效的总分值远大于全部内部绩效分值。当然，只要在理论上确认这种绩效评价方法，具体应该如何确定相关系数，应该由有关管理部门、业务部门和法制部门在相关的审计项目绩效管理当中加以研究确定。

六、审计项目绩效评估的组织实施

审计项目的绩效需要通过一个适当的组织机构进行组织评估，项目绩效的组织评估的适当

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性是绩效评估工作能否持续开展的重要条件，也是绩效评估本身是否绩效的重要因素。因此，审计项目绩效研究理应包括对项目绩效组织、管理和实施的研究。

（一）组织机构

审计项目绩效评估的组织机构包括该项工作的领导机构和实施机构。总体看，其领导机构是一个绩效评估工作领导小组，下设办公室，建议以法制部门为办公室，需要专业绩效评估工作人员。其实施机构主要是法制机构、办公室和业务部门。法制机构主要评估内部质量和否决性条件；办公室主要负责审计成果的深化处理以及外部绩效的统计；业务部门负责相关的审计项目业务资料的提供，相关外部绩效资料的收集；专业人员对有关绩效评估的资料进行整理归档。

（二）绩效评估流程

根据绩效评估的基本原则，审计项目的绩效评估是以日常流程为载体的评价工作，是整合在日常的审计管理当中的管理事务。同时，考虑在到审计成果的深化利用是外部绩效的重要实现途径，因此在原有程序的基础上，还补充了新的工作程序，以实现对审计项目绩效的正确评价。

1.审计项目质量绩效评价载体和流程。审计绩效的评价是通过一系列载体在审计管理程序中载频流转并实现绩效评价过程的。内部审计质量评价的载体就是一系列的记录审计质量的一份质量评价表格，该表格记录了审计项目质量的程序、要素、证据（包括主要证据与次要证据）方面的质量信息。评价表格要素和内容是由一个质量委员会研究确定的。该份表格分值为100分，设定了质量分值的下限。评价起点是从审计立项开始，具体的落实是由审计项目的实施部门按审计项目的开展如实进行记录，其内容稍类似于审计日记，但只是结论性的简单描述，其描述内容的具体内容由相关的审计日记、审计工作记录或者审计证据印证。最后，审计质量绩

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效评价表随审计档案并交审计法制部门，审计法制部门对审计质量绩效评价表描述的程序、证据以及其他要素的质量进行进行复核并在百分制内进行扣分，得出项目质量绩效分值。如果质量分值超过下限分值，绩效评估程序继续后续程序，如果质量分值低于下限分值，绩效评价的后续程序不再进行。不再进行绩效评价后续程序的项目，审计质量管理按审计准则确定的固有程序开展。

2.审计成本绩效的评估。审计成本绩效的评估主要是对审计时间和审计成本的管理。审计成本的管理基础是审计项目费用预算，因此，该项工作是由办公室或者财务部门完成的。由于审计成本的基本依据是审计时间，因此财务部门在进行审计成本管理的时候兼顾审计时间的管理。管理载体仍然是项目审计成本管理表格。起点始于业务部门填报差旅费，应同时填制相关的时间起点和费用情况，确定成本绩效分值，经由办公室审核后由承担审计项目的业务部门流转到法制处的专职工作人员用于项目绩效汇总。

3.外部绩效的评估。外部绩效的评估由办公室和承担审计项目的业务部门共同承担。其中，办公室承担高层、、决策、媒体与公众方面的外部绩效评估；业务部门主要承担制度、对象与项目方面的绩效评估。在载体方面，办公室的载体绩效载体主要包括表格与文字资料，其中，表格是文字资料的目录。之所以把外部绩效确定由办公室实施，主要原因在于，外部绩效实际上是审计成果的深化利用，而审计成果的深化利用的实施部门主要是由办公室、宣传部门完成的，因此，办公室对成果的深化利用情况把握较好；同时，审计机关的宣传部门也应承担或者协调办公室完成对项目的绩效考核评估。办公室或者宣传部门对审计项目绩效的评估起始于办公室签发定稿后的审计报告，应随即填制格式化的该项目的外部绩效评估表。经过对成果的深化利用后，该表传递到法制部门的专职工作人员手中用于绩效汇总。对制度、对象与项目方面的绩效评估由承担审计项目的业务部门完成，主要是审计对象的管理制度建立、完善情况的收集；审计对象管理效能的提高，审计项目经济效益的提高等，载体是审计对象提供的相关证实性文字资料以及审计业务部门填制的表格。其中业务部门填制的外部绩效表格是规范化的格式表格。

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综上所述，审计绩效评估涉及的评估规范化的格式表格包括：审计项目质量绩效评估表、审计项目成本绩效评估表、审计项目外部绩效评估表（一）、审计项目外部绩效评估表（二）共四份表格。四项绩效评估表中，两项内部评估表为百分制内的扣分表；两份外部绩效评估表为非百分制的加分表。在四份绩效评估表的基础上由专职工作人员填制审计项目绩效汇总表，绩效评估汇总表经绩效评估工作领导小组审核生效。

结束语

审计项目绩效是审计计划的执行结果，是审计机关执政能力的综合体现。同时，审计项目绩效更是审计机关总体绩效的最主要载体和实现方式。审计项目绩效的实现是审计计划管理部门、业务部门、法制部门以及办公室综合努力和协作的结果。这其中，审前调查和审计成果的深化利用两个方面对审计外部绩效的程度和水平起着到关重要的决定作用。因此，加强对审前调查和审计成果深化利用两个环节的管理与控制，是审计项目绩效得以实现的重要保证。

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