建设现代农业公共服务体系的思考

◎田翠杰

摘

要：在我国当前和今后相当长一个时期，现代农业是推进农村经济及整个国民经济发展的关键，而现代农业公共服

务体系则是推进现代农业快速发展的基本保障。现代农业具有与传统农业不同的新特征，与此相适应建立健全完善的现代农业公共服务体系为现代农业的发展提供有力保障。本文从现代农业的特征入手，分析了在农业生产方式发生改变以后，建设现代农业公共服务体系的基本框架。

关键词：现代农业特征

公共服务体系

从传统农业到现代农业的转变，是实现农业现代化的必然要求，也是整个经济社会现代化不可或缺的部分。在我国，当前和今后相当长一个时期，发展现代农业是推进新农村建设的核心和重点，是解放和发展农村生产力、转变农业经济增长方式的关键。我国现代农业在20世纪80年代中期起步后，经过多年的努力，已取得了一定成绩，具备了加快发展的条件。同时，也存在诸多不足与障碍，比如，农村和农业生产的公共服务滞后，严重制约着现代农业的发展。本文力图从现代农业的特征入手，分析在农业生产方式发生改变以后，建设现代农业公共服务体系的基本框架。

的状况，使农业由粗放到集约，由劳动集约到能量、资金、技术、经营和管理的集约，有效提高了资源产出率、劳动生产率和农业的经济效益。

(三)生产主体组织化与产业经营一体化

现代农业是与大市场相适应的、有组织的产业体系。在这一体系内，农业的很多生产经营活动主要由农民专业合作组织和农产品行业协会来协调完成。并通过农业公司、农业合作社带农户等生产组织形式的创新，使农产品的生产、加工、销售等各环节一体化；同时，农业与工业、商业、金融、科技等不同领域相互融合，城乡的经济、社会协调发展，农业产业链条大大延伸，提高了农业经营效益。

(四)生产发展可持续化与多功能化

追求产业经济与生态环境、社会发展的统一与协调，是现代农业发展的基本趋势。近年来，世界各国在农业发展中更加注重生态环境的保护与治理，调整城乡产业布局，重视资源投入的节约和使用的高效化。另外，随着经济的发展和人们生活水平的提高，现代农业已不仅仅局限于传统农业的农产品供给功能，其广度和深度大大增加了。比如，通过农业产业链的延伸，农业对农村劳动力的吸纳功能和就业增收功能明显增强；通过开发利用各类农业资源，发展特色经济，农业开始承担起生活休闲、生态保护、旅游度假、文化传承、教育等功能。由此也形成了生态保护农业、休闲观光农业、有机循环农业、服务型农业、都市型农业、绿色农业、订单农业、工厂化农业、立体农业等多种新型农业形态。

(五)资源投入福利化与多元化

农业的弱质性主要在于农业与非农产业相比较收益低下，因而获取资源的能力较差，如果仅依靠市场机制调节农业发展，就可能导致农业发展能力的不断萎缩及与非农产业发展的失衡，最终影响整个国民经济稳定协调发展。因此，在由传统农业向现代农业转变过程中，既需要政府政策的支持，也需要政府利用其舆论和资源动员优势引导各种资源流

一、现代农业的特征

从产业构成与产业发展的内涵看，现代农业是工业革命以来逐步形成的农业，是商品化、市场化的农业，市场机制的建立、现代要素的投入、工业部门的介入、科学技术的应用、服务体系的完善和二元经济的逐步消失，使现代农业成为市场化、工业化、科学化、集约化、社会化和城市化的农业。因此，现代农业至少应该包括下述几个特征。

(一)产品生产商品化与经营形式市场化

与传统农业以自给为主和相对封闭的环境不同，现代农业的大部分经济活动被纳入市场交易之中，市场机制在资源配置中发挥主导作用，农业从投入到产出普遍商品化，农产品市场和农业生产要素市场空前发达。可见，现代农业生产除了保障基本的国家粮食安全之外，主要目的在于为市场提供商品满足市场的需求以实现利润最大化。因此，需要用现代市场观念与产业化生产方式经营农业，用企业化的方式管理农业，大幅度提高农业经营管理的效率和产业的整体经济效益。

(二)生产要素投入科学化与集约化

要素的集约投入与高效产出是现代农业的生产特征与追求目标。现代农业主要通过资本投入的增加、科学技术的应用、土地的适度集中和有效的组织管理改变了农业粗放经营

※项目资助：本论文受天津农学院科技发展基金项目资助。

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【农业发展】向农业和农村，建立与现代农业产业体系相应的庞大支持体系，形成全社会与各行业支持农业、工业与农业互动、城市与农村共同发展的局面。

农业经济2010/11现机械化、标准化生产也非常困难。这就需要通过土地流转制度建设，促进农村土地的合理流转，逐步实现土地的规模化经营。只有在这些农业基本制度相对成熟的基础上，土地通过市场机制的集中规模化经营才具有实质性的意义。

另外，农业产业化经营和合作制度是适应现代农业生产经营管理的有效形式。一方面，适应现代农业集约化生产的需要，家庭经营需要形成专业农户和家庭农场，并成为现代农业重要的微观载体；另一方面，在迈向市场经济的过程中，农户经营也面临着许多难以克服的困难和问题。比如，农户主体分散，经济实力脆弱，很难抵御来自自然和市场的两重风险。又比如，农民组织化程度低，在市场经济中的谈判地位十分微弱等。因此需要建立农民的组织制度，发展产业化经营，让农民组织起来走向市场，从而克服小生产与大市场的矛盾。

3、现代农业要求打破城乡二元的公共服务制度公共服务供给水平将会通过农村人口的整体素质、农户投资于农业的规模、农村劳动力转移的规模、土地制度变革的速度等影响现代农业的发展速度与水平。

首先，农业现代化首当其冲地要求必须有大量高素质的农民为支撑。而现实情况是，农村基本公共服务的长期严重缺失大大制约了农村人口整体素质的提高。这就要求从统筹城乡发展的大局出发，为农民提供义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务，使农村的人口数量压力尽快转化为人力资源优势。

其次，在市场经济条件下，从我国基本国情看，农户仍将是现代农业投资的主要力量。但农户的投资能力与基本公共服务直接相关。

第三，现代农业的发展意味着要实现规模经营，意味着劳动生产率的大幅度提高，在这种情况下，农业承载的就业将大幅度减少。为农民提供基本公共服务可以通过提高他们的自身素质加快劳动力转移的步伐，为农民工提供基本公共服务可以使他们在城市安居乐业，从而降低农业承载的人口数量。

第四，发展现代农业需要土地适度集中，逐步实现土地的规模化经营。当前之所以很难实现这一点，主要原因在于土地承载着农民的生存保障功能。为农民提供基本公共服务就可以以现代社会保障的形式取代土地的保障功能，这样，即便失去土地的农民也能够维持最低的生活保障。

(二)现代农业要求建立相应的资本服务体系

著名发展经济学家舒尔茨认为，在发展中国家改造传统农业的关键在于投资。传统农业投资规模小，投资主体主要是农户，而现代农业的生产方式与发展模式完全不同于传统农业，要求有大规模的投资，虽然仍以农户投资为主，但仅仅依靠农户投资是远远不够的，而各种金融资本主体向农业提供的各种信贷资本投入，是现代农业发展必不可少的金融支持，这就要求有畅通的投资渠道与健全的资本服务体系。这一资本服务体系应该是以主流金融为主导、以农村民间非正规金融为补充的金融支农体系，具体应包括如下内容。

1、现代农业要求继续完善公共财政服务体系

二、现代农业公共服务体系的基本框架

现代农业公共服务，是农村公共服务的一部分，主要是指为满足现代农业生产发展而提供的公共服务。它不具有物质形态，主要以信息、技术或劳务等形式表现出来。由于现代农业一改传统农业的基本面貌，具有了新的特征，使得本来相对落后的农村公共服务更加难以保障现代农业的发展，而保障现代农业生产的公共服务是复杂的、多方面的，应是一个完整的体系，因此必须建立健全现代农业公共服务体系，才能为现代农业的发展奠定坚实的基础。根据现代农业的新特征，现代农业公共服务体系至少应包括如下内容。

(一)现代农业要求建立相应的制度服务体系

制度具有公共产品的非竞争性和非排他性两个特点，即制度不是为某一个人或几个人设计生产出来的，而是供全社会或某一个集体共同消费的，要求大家共同遵守，同时，不可能把一个集体中的某个成员剔除出去，不允许他遵守这种制度的约束，或者剔除的成本是非常高昂的。制度作为公共产品，应该主要由政府提供。传统农业向现代农业转型发展的过程，不仅是技术创新和生产力提高的过程，同时也是制度创新的过程，需要由政府建立相应的制度服务体系，这一体系应包括以下主要内容。

1、市场经济体系是现代农业发展的制度基础和前提现代农业具有产品生产商品化和经营形式市场化的特征，表现为市场机制在资源配置中发挥主导作用，从传统的自给性质转变为市场交换性质。因此，市场作用的充分发挥是现代农业发展的基本动力。虽然我国的市场经济体制已基本确立，但与现代农业发展相适应的市场制度和体系建设还非常缺乏。这就需要建立相应的市场经济体系，依法确立农户作为生产经营主体的地位，充分发挥市场对要素配置的调节作用。比如，建立全国统一、开放、竞争有序的农产品市场以及农产品现货交易市场、批发市场和期货市场相配套、功能互补的市场体系。另外，随着现代农业与经济全球化的发展，经过加工以后再上市的农产品越来越多，而且需要与国际农产品质量有机衔接，这就需要加快农业标准化制度和市场流通制度建设，不断提高农产品的安全化、标准化和市场化程度。

2、现代农业要求完善农业的基本经营制度

现代农业制度建设就是以现代经营制度来管理农业，这是现代农业建设的一个重要方面，涉及到很多内容。其中，农村土地制度是促进现代农业发展的根本性制度，是现代农业基本经营制度的核心和基础，决定着农业生产组织形式和其他经营管理制度。比如，现代农业的集约化特征及其多功能化的发展趋势需要土地适度集中，这就要求农村土地使用权可流转、可抵押。而目前，虽然我国法律已赋予农民对其承包地长期使用、收益、继承等权利，但缺乏在市场经济条件下土地真实价格的形成机制、土地权利的市场交易制度及交易收益的保障制度；同时，我国农民的经营规模太小，实

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【农业发展】公共财政一方面，要直接加大对农业生产经营主体的投入，着力提高资金使用效益和生产主体的文化素质，按照“谁经营，补贴谁”的原则积极探索对农业生产经营主体直接补贴的方式，逐步建立以收入补贴、生产补贴、灾害补贴、救助补贴为主要方式的财政支农资金直接补贴模式；另一方面，要积极改善农业生产经营主体的投资环境，在涉及交通、通讯、水利等生产基础设施建设、文化设施建设、防灾减灾与保险、产品服务体系、市场服务体系、信息服务体系、医疗卫生体系、科学技术研究、技术示范推广、义务教育与职业培训、动植物疫病预防控制、政府公益支撑系统等等环节，进行福利化补贴、政策性保护和财政投入支持。

2、现代农业要求建立健全的社会资金服务体系吸收社会资本投向“三农”，需要从多种渠道向社会筹集资金，形成政府主导、多元投入的局面，并完善国家农业投入法律法规体系，硬化农业投入约束机制。

(1)现代农业要求继续提供满足农户基本需求为主的基础性金融服务。现代农业发展对金融的需求大大增加，但由于农业经济的薄弱性，农户投资于现代农业要求金融服务成本应具有低廉的特点。这就需要针对现代农业发展和农户金融需求的特点，以提供简单的存取、汇兑和贷款、保险等满足农户基本需求为主的基础性金融服务为出发点，提供符合农村地区基本需求的低成本金融服务。

(2)现代农业要求为商业性金融机构提供完善的投资服务。现代农业与传统农业相比，投资规模较大，意味着商业性金融将是现代农业发展的主力军，因此，只有提供完善的投资服务，才能吸引更多的商业性金融投向现代农业。

(3)现代农业要求为社会资金提供健全的风险管理服务。现代农业的发展可以在一定程度上减轻自然风险的危害，但仍会面临诸多自然与市场等风险，因此，只有提供健全的风险管理服务，有效降低社会资金面临的风险，才能吸引更多的社会资金投向现代农业。

(三)现代农业要求建立完善的科技服务体系

建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。发展现代农业的关键是加强农业科学研究和创新农村科技服务体系，加速科技成果转化。当前我国不乏高水平的科技成果，但有很多的科研成果不能传到急需的农民手中。因此，目前最需要解决的问题是加快农业科技成果的转化，创新农村科技服务体系。只有这样，才能最终将科学技术转化为现实生产力，推动和促进现代农业及农村经济的发展。

1、现代农业需要完善的农业科技创新服务体系从我国的现实情况来看，科技进步是突破资源与市场对我国农业双重制约的根本出路，要加快现代农业建设必须要借助于政府宏观政策的倾斜、不断加大农业科技投入力度，对农业发展长期起作用的重大基础设施建设，重大科学技术的研究和技术推广，必须由国家增加投入，同时要借鉴发达国家的经验，加快建立与健全国家农业科技创新体系，强化国家农业科技创新基地与区域性农业科技创新中心的建设。

农业经济2、现代农业需要健全的农业科技推广服务体系

2010/11目前，我国农业技术推广体系薄弱、品种更新缓慢、农业生产率偏低、农产品竞争力弱是不争的事实。因此，加强农业科技推广制度建设，加快品种更新速度，就成为新形势下现代农业发展的必然要求。需要继续发挥科研单位和乡镇农技推广机构的作用，引导、鼓励龙头企业和民间科研机构、专业技术协会等社会组织参与技术推广，逐步形成公益性与经营性、专业化与社会化相结合的科技推广服务体系。

(四)现代农业要求提供人力资本服务，培育出新型农民现代农业是技术密集型农业，没有技术创新和技术投入，农业就没有竞争力。建设现代农业的主体是现代农民，没有现代农民，现代农业无从谈起。因此，高素质的新型农民，是建设现代农业的关键，现代农民的培养是现代农业发展不可或缺的人力资本支撑。

1、现代农业需要利用义务教育体系全面提升农民的基础文化素质

义务教育是提高国民素质的基础，它具有公共产品的性质，而且，经验表明义务教育投资是各项教育投资中收益率最高的，因此，其经费应主要由公共财政负担，这是保障公平就学机会的基本手段。同样，农村义务教育是提高农民素质的基础，将农村义务教育全面纳入公共财政的覆盖范围和保障系统，通过合理地划分财权与事权，从体制设计上保证财政资金的投入，并提高资金使用效率，这对全面提高农村义务教育发展水平，从而全面提升农民的基础文化素质，培养现代农民，建设现代农业具有十分重要的意义。

2、现代农业需要利用职业教育体系全面提升农民的综合素质

农民综合素质不高，不仅会制约个人的发展，也会制约新技术、新成果的推广和转化，不利于加快现代农业的发展进程。而农村职业教育是提高农民综合素质的重要途径，通过完整的职业教育体系，不仅可以使他们学会一两门技能，而且还可以提高农民的市场竞争意识和能力。因此，发展农村职业教育对促进现代农业发展，增加农民收入，加快农村剩余劳动力转移等都具有重要意义，是服从和服务于广大人民群众根本利益的体现，因此应得到各级政府的高度重视。

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●作者单位：天津农学院经济管理系

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