维普资讯 http://www.cqvip.com 对我国粮食安全战略的思考 姜恒．杨绍安 （西华师范大学，四ＪＩ１南充６３７００２） 【摘 要】“民以食为天”，“食以粮为源”，吃饭ｆ．－ｊ题历来是国家稳定和社会发展的永恒主题，我国作为一个农业大 国．有１３亿人口．粮食ｆ．－ｊ题始终是我国政府３－－作的头等大事；近几年来，尽管粮食供求相对较为安全，但粮食生产又出现 了波动．粮食安全面临挑战。文章分析了我国粮食生产现状及未来对粮食的需求，分析了影响粮食生产的因素，并提出了 相应的对策。 【关键词】城市化；粮食安全；土地管理；小康社会 【中图分类号】Ｆ＇／６２．１ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００４—２７６８（２００６）０７—０１７３—０３ 我国进入了加快社会主义现代化建设和全面建设小康社 会的新的发展时期．对粮食安全提出了新的更高的要求。即不 仅要有基本的粮食供应保证．还要有粮食质量和供给效率的保 障 而我国粮食安全的潜在性威胁是存在的。因此，根据我国国 情制定一个切实可行的粮食安全战略就显得尤为重要。 一员莱斯特．布朗博士曾经写了一篇耸人听闻的文章“下个世纪 谁来养活中国人？”。他断言．２ｏ３Ｏ年。中国人口达到峰值时，要 进口的粮食大大超过世界粮食出口的总量．中国将使世界挨 饿 莱斯特・布朗的断言未免有些过分悲观。但是我们如果理性 地分析他的话也不无道理．至少对我国粮食安全战略无疑是一 个忠告。 、确保我国粮食安全的战略意义 “民以食为天”．“食以粮为源”．粮食安全直接关系到国家 和人民的安危．是国家安全的基础．对于确保我国新时期的经 济社会的全面健康发展和社会稳定．顺利实现我国的第三步战 二、我国粮食生产的现状及未来对粮食生产的需求 改革开放以来．我国的粮食生产在总体上经历了２Ｏ年的 增长后．１９９９年以来。开始出现了连续下降的趋势，已由１９９８ 年的５．１２亿吨跌至２０ｏ３年的４．３１亿吨．年人均占有量从４１４ 公斤下降到２０ｏ３年的３３３公斤。由于粮食产量锐减．每年形成 Ｏ．２５亿吨的缺Ｅ１。即使在２００４年．我国粮食生产实现了历史上 少有的大幅度增长，但基本上属于恢复性质的．粮食总产水平 也仅大体上恢复到１９９５年的水平．其中小麦和稻谷还不到２Ｏ 略发展目标．实现我国的现代化．进而实现中华民族的伟大复 兴具有重大意义。 从新中国的历史上看．自１９４９年建国以来。我国经历了７ 次粮食波动。前３Ｏ年有２次。改革２Ｏ多年来有５次，其中３次 发生在２Ｏ世纪９ｏ年代．最近一次发生在２０ｏ２年前后。７次粮 食供求波动中．１９５９年～１９６１年那次供给短缺被称为“三年自 然灾害”．发生了饿死人的现象．致使入们对粮食的供求波动十 分敏感。 从我国现实的国情看．我国人１２１多．主食粮食品种不能依 赖国际市场：我国可用于粮食生产所必备的耕地和水资源有 限．只能立足于有限的条件下解决粮食生产问题；我国是经济 快速发展的大国．人民对粮食的数量和质量消费要求是不断提 高的。 从我国工业化的发展来看．一方面．虽然由于我国工业结 世纪８Ｏ年代中期的水平 我国未来粮食消费取决于两个方面的因素：一方面是人口 数量的增长．２００４年我国人口已达到１３亿．根据有关方面测 算。我国人口２０１０年接近１４亿时，粮食总需求量为５．５亿吨； ２０３０年人口将达到１６亿峰值时．粮食总需求为６．４亿吨左右。 另一方面是居民消费结构的改善．随着我国人民生活水平的提 高．居民的食物结构明显改善．消费粮食的多样化、优质化趋势 增强：动物蛋白食品的消费数量将越来越大．这意味着我国粮 食直接消费增长的同时．用于转化的饲料粮的数量越来越多。 另外。工业用粮，包括酿造、制药、米粉、味精和副食品加工等， 也将会增加粮食的消费量 构的调整、技术密集程度的提高以及城市化大量剩余劳动力的 出现．农村为工业化的发展提供劳动力的问题已成为过去。但 是．有世界人１２１近六分之一的我国农村人１２１的生活以及生产的 需要．无疑是我国工业化发展的巨大市场。然而，这一市场的形 三、影响我国粮食安全生产的重要因素 我国粮食生产近几年来渐呈波动趋势．究其主要原因在于 以下几个方面。 （一）播种面积的减少 成与农业生产、粮食安全有着内在的联系。另一方面。我们要走 的是新型工业化道路．工农业协调发展是必然的．而粮食的安 全．是工农业协调发展的基础和前提。 粮食播种面积的减少是造成我国粮食总产量下降的主要 因素．占到粮食减产总量的７１％。在我国播种面积有限的情况 下．有些地区缩减了粮食种植面积。甚至出现了一批“无粮乡”、 “无粮县”等．致使我国的粮食播种面积呈逐年递减之势。１９９０ 从当代国际关系来看．我国的粮食供求安全容易引起国际 上的关注．国外一些人也总喜欢利用我国粮食问题做文章。施 加各种政治压力。如：１９９４年．美国世界观察所所长、高级研究 【收稿Ｅｌ期】２００５—０６—１３ 【作者简介】姜恒（１９７３－），男，山东临沂人，西华师范大学商学院硕士研究生，研究方向：社会主义现代化；杨绍安（１９５０一），男，四川巴中人，西华 师范大学政法学院教授、硕士生导师，研究方向：社会发展与中国社会主义现代化。 １７３ 维普资讯 http://www.cqvip.com 年我国的粮食播种面积是１．１３４６６亿公顷．而２０ｏ３年下降到９９４１ 万公顷．短短ｌ３年萎缩ｌ２．４％，平均每年减少播种面积１０８万 公顷。尤其是１９９９年～２０ｏ３年之间的短短４年内，粮食播种面 积锐减了ｌ ３７５万公顷 （二）城镇化对耕地的占用 改革开放以来，我国的城镇数量和规模不断扩大。从１９８０ 年～ｌ９９５年的ｌ５年中．我国的城市数量由２２３个增至６４０个． 此外，农业生产内部的一些因素．比如：农业内部结构调 整．耕种规模狭小，单产及复种指数低，自然灾害，退耕还林等， 也是造成我国近年来粮食产量下降的原因 四、确保我国粮食安全的基本对策 根据我国的国情．从实际出发，切实采取措施，确保我国的 粮食安全，这对于国家的发展，和谐社会的构建，是非常重要 的。 （一）减少耕地流失。为粮食生产提供基本的前提 其中ｌ０ｏ万人口以上的特大城市由ｌ５个增至３２个．５０万～ １００万人口的大城市由３０个增至４３个．２０万～５０万人口的中 等城市由７０个增至１９２个．人口２０万以下的小城市由１０８个 增至３７３个．建制镇从２ ８７０个增至１７ ２８２个。从１９８０年～ １９９６年我国市镇人口由２０ １７１万人增加到３５ ９５０万人．年均 就我国目前的粮食生产来看．防止耕地流失．保证足够的 耕地面积，强化以下两个方面是必要的，也是根本的。第一，制 定科学的城镇发展战略．节约耕地。我国曾结合国情选择“严格 控制大城市规模．合理发展中小城市．积极发展小城镇”的城市 增长３．６８％．这高于同时期全国人口平均增长１．３５％的速度， 城镇化水平年均增长０．６３个百分点。“十五”以来。我国城镇化 进程明显加快，到２０ｏ３年底，全国城镇人口达到５２ ３７６万人， 城镇化水平达到４ｏ．５％ 根据发达国家的经验．城市化水平一 发展战略．甚至这种观点还在延续 到１９９８年全国共有建制镇 １９ ２１６个，镇区的人口为１．７亿．平均每个小城镇不足ｌ万人， 难以发挥城市的集聚效应、吸纳更多的人口．出现了农民不愿 进入小城镇的现象．造成了不必要的土地浪费。考虑到土地资 源的短缺，从土地集约利用角度来看．我国城市化应积极发展 大中城市，注意挖掘城市用地潜力，改旧城建新城。改变城市 矮、空的现象，有效地利用土地资源，加快经济发展：同时，因地 制宜、分门别类、合理有效地发展小城镇，不搞一刀切，该鼓励 的鼓励，该限制的限制。对受大中城市经济辐射强的．或者是各 种资源丰富、交通便利的．或者是有产业支撑的等对人口有极 强吸引力的小城镇应鼓励加快发展。否则．应限制发展．以保护 粮田耕种为主。第二．实施最严格的土地管理制度．杜绝乱占耕 地。为保证我国的粮食安全，必须将保护耕地资源提高到国家 经济安全的战略地位．加强保护、管理和利用．实施世界上最严 格的土地管理制度。在实行耕地资源市场优化配置的基础上． 强化中央政府在耕地资源开发中的管理导向作用：规范地方政 府的行政行为，改革现行的征地制度。缩小征地范围．依法．审 批，坚决制止乱批、乱占耕地，清理开发区建设用地．杜绝再次 出现“圈地运动”。此外．通过减少全国城乡居民点建设用地来 节约土地，也是一个非常重要的方面。我国城镇和农村居民占 用土地总量已达２．７２亿亩，人均用地１５３平方米．如果我们按 规划将人均用地标准降到１００平方米．可腾出９ ５００万亩。① （二）充分利用现有耕地。拓宽粮食生产的空间 第一，实施工业反哺农业。减轻农民负担．提高农业的比较 收益，调动农民的种粮积极性。国家必须进一步加大对农业的 投入，在财政上为农业发展提供强有力的支持。如：２００４年中央 旦达到３０％以上，就进入了城市化快速发展时期。据国家统计 局测算，在２０１０年前后，我国城镇化水平将接近４５％，２ｏ２０年 前后将超过５Ｏ％，２ｏ５０年前后将达到７０％左右：那么到２０１０ 年时．国内将１．０６亿农村人Ｅｌ转移为城镇人口．而到２ｏ５０年 时。这一数字将达到５．５ｌ亿人。 在城镇化的过程中．城市建设用地将不可避免。就我国城 镇建设用地来看，既有合理占用，也有盲目占用、占而不用、乱 占滥用等浪费现象。我国耕地资源绝对数量大，但可耕地面积 只有１．３亿公顷．约占国土面积的ｌ４．２％．人均耕地不及世界平 均水平的一半．有６６６个县低于联合国粮农组织确定的人均耕 地０．８亩的警界线。就在人均土地拥有量很少的情况下．城市 建设、非农建设用地占用了大量耕地。据统计，在１９８６年～ｌ９９５ 年问，全国非农建设占用耕地２ ９６３万亩．比韩国的耕地总量 还多，平均每年占地近３００万亩．相当于我国３个中等县的耕 地面积；１９９６年～２０ｏ３年，短短的７年时间。全国净减少耕地ｌ 亿亩．平均每年减少ｌ ３０ｏ多万亩。 尤其是城镇化建设中占用的优质耕地．其粮食单产是一般 耕地粮食单产的２倍～３倍左右。如：２００３年下半年以来进行的 清理开发区工作表明，全国共有开发区６ ０１５个．规划面积 ３．５４万平方公里，相当于台湾省的面积．圈占的耕地中有４ｏ％ 多闲置。还有的地方政府热衷于形象工程、政绩工程建设．建设 大广场、大马路、高标准绿地及标志性建筑等 浪费了许多优质 高产粮田。我国现有近ｌ６亿亩基本农田．是将来解决ｌ６亿人 财政用于“三农”的支出达２ ６２６亿元．对粮食的恢复性增长起 到了关键性的作用。２００５年中央政府又承诺对“三农”的支出不 口吃饭问题的基本保障。这已触及粮食安全生产警界线所需的 耕地面积，耕地面积不能再减少了。 （三）比较收益差距的拉大 主要表现在两个方面：第一，东部沿海发达地区．在比较收 益的驱使下，农民不愿种地。例如，我国华南和东南沿海地区． 同时也是我国传统的农业高产地区。近几年来．粮食总产量却 呈不断下降的趋势，耕地季节性抛荒。农民不愿种植双季稻而 改种单季稻等现象均有不同程度的存在．导致粮食自给有余转 入大量调入，历史上长期形成的“南粮北调”的局面．如今已演 变成“北粮南调”。第二，一般农区的农民在比较收益的驱使下 顾不上种地，他们或者外出打工，或者从事其他非农生产等。 如：安徽、四川、江西等民工劳务输出大省。耕地抛荒严重：即使 是耕种的田地，也由于投入不足、劳力匮乏、耕种技术落后等原 因导致产量下降 减少。第二，扩大耕种规模，提高种粮经济效益。我国农村实行 家庭联产承包责任制，这种一家一户的经营，规模极为狭小人 均只有欧盟的１／４０，是美国的１／４００。它虽然曾推动了我国农业 的一次巨大飞跃，但随着国民经济的发展，弊端逐渐暴露出来 改变这种耕作模式，实行集约化经营。提高种粮经济效益．增强 农业的国际竞争力，是必要的，也是我国经济发展的必然趋势 第三，提高粮食复种指数。据估计，我国目前耕地复种指数在 １．５５左右；而据研究，我国耕地复种指数的潜力可达１．６～１．７到２０３０年我国的农作物复种指数可能提升到１．６７。以我国东 部沿海地区为例，若全区的复种指数提高１个百分点就相当 于增加３６万公顷的耕地面积。第四，提高粮食单产水平。从粮 食单产水平变化来看。我国粮食单产水平平均每５年上一个台 阶，每５年单产增长１０％左右。如果未来五年我国粮食平均亩 ．． ．①蔡建文：《农道：解读中国粮食问题＞，辽宁人民出版社，２００５年第１期，第ｉ６ｏ页。 １７４ 维普资讯 http://www.cqvip.com 产水平由于科技进步而达到３１０公斤．以２０ｏ３年粮食播种面 积计算．可增产粮食６００亿斤，这将对我国粮食安全产生积极 影响。 平分析，良种繁育、地膜覆盖等科技成果应用于生产，就可以使 粮食单产增加１．５倍～３．５倍。２００４年我国启动了小麦、水稻、玉 米、大豆等四大粮食作物综合生产能力科技提升试点行动。重 点推广了５０个新品种１０项主推技术．核心示范区水稻单产提 （三）提高耕地质量。增加粮食产量 耕地质量对粮食产量起着直接的作用．但在经济的发展过 高１０％．冬小麦单产提高１５％。从世界先进的农业科技发展趋 程中。人们为了单纯的经济增长。违背客观规律和可持续 发展 的战略，比如，许多乡镇企业和一些私营企业的“三废”基本上 未经处理便直接排放到附近农田或河流、湖泊，农民在生产过 程中过量使用无机肥料、有机农药及不合理的灌溉等使得土壤 板结、有机质含量减少、盐渍化以及耕作方式的粗放型和掠夺 势春，无土栽培应用、生物遗传学在农业领域的应用、太空射线 处理技术在作物种子改良上的实验、植物栽培大造环境技术的 推广、基因工程的发展等等．对粮食单产增加均具有无法估量 的前景。另外，运用科学技术改造中低产田，也可以提高单产， 比如我国拥有大量的盐碱地、红壤地、干旱地、涝洼地等，针对 性的开发。由此导致了耕地资源的退化、质量下降，使得高产田 变为中产田。中产田变为低产田。这样．相同面积的耕地所能提 不同类型土地的具体特点．运用相应的科技成果，将可以改造 出一大批中 、高产粮田。 供的粮食产量必然减少。因此。加强对一些乡镇企业和私营企 业的管理，提高治污力度，改变农业耕作方式，植树造林种草， 此外，坚持“立足国内．基本自给，适度进口，促进交换”的 方针．从国际市场适当进口粮食以保障我国粮食供求平衡。根 据公认的粮食安全指标．粮食进口依存度低于５％表明该国实 现了粮食自给．进口依存度低于１０％．表明该国粮食供求处于 安全状态。从我国的实际情况来看。保持粮食９５％自给率是底 线．就是说．把粮食进口限制在粮食总需求量的４％～８％，是必 加强农业生态环境工程建设．以加固农业自然资源基础．提高 耕地质量．增加粮食生产能力。 （四ｌ保护粮食主产区的种粮积极性。提高生产能力 粮食主产区耕地面积占全国的６０％以上．粮食产量占全国 的７０％左右。集中有限的资金，加大对粮食主产区的投入力度， 改善生产条件和运输条件．加快商品粮基地的建设步伐，是必 要的。在这方面，国家从１９８３年开始投资建立商品粮基地县： ２Ｏ０４年开始启动了两大工程“优质粮食产业工程”和“南水北 调”工程．这些措施将大大提高我国粮食主产区的生产能力。粮 食主产区也要通过结构调整，向粮食生产的广度和深度进军． 要的．它可以保障我国粮食供求平衡；同时，也是可行的。它不 会导致过分地依赖进口．而从另一方面对我国粮食安全战略造 成威胁 【参考文献】 『ｌ１十届全国人大三次会议的政府工作报告口 ．中国青年报，２００５－０３－－－０６． 『２１柯柄生．工业反哺农业经济社会发展新阶段『Ｊ１．时事报告，２００５，（２）． 『３１陈晓华．细解“提高农业综合生产能力”【Ｊ１．时事报告，２００５，（２）． ｆ４１韩长赋．我国工业化、城镇化过程中的土地问题【Ｊ１．求是，２００４，（２２）． 实现由一般的产品向优质和加工专用品种转变．由单纯提供初 级产品向发展农副产品深加工转变．逐步建立起以粮食为基础 的高效经济体系 『５１王春华，唐任伍，赵春学．实施最严格土地管理制度的一种解释ｍ．社 会科学期刊．２００４，（３）． 『６１国家发展改革委发展规划司课题组．推进城镇化进程统筹城乡经济 社会协调发展『Ｊ１．中国经贸导刊，２００４，（２）． （五）依靠科技进步。确保国家粮食安全 确保国家粮食安全最根本的还是依靠科技进步．促进农业 的发展。邓小平曾经指出：“将来农业问题的出路，最终要由生 物工程来解决．要靠尖端技术。”②按照我国现有的农业科技水 （责任编辑：×校对：Ｇ） （上接第１３４页）碍和干扰正常的招投标活动，因此，对招投标 门和单位不能强制委托招标 （四ｌ积极发展网上招投标的监督管理 进行行业管理有利于理顺招投标管理体制．对促进招投标工作 的健康发展具有重要意义。 成立招投标行业协会．把政府的一部分本应属于协会的职 能．归还与协会。积极进行协会的组织建设，合理划分职能，树 网上招投标就是利用网络实现招投标．即招标信息的发布 （跟踪）、对业主和承包方资质的审查、标书的发售以及开标、评 标、签订合同等都在网上进行。这对克服现在招投标中存在的 地方保护主义、信息发布不充分、招投标成本过高将起到明显 立服务意识．提高服务质量．建立和完善行业自律的高效体制。 （三）培育和规范招标代理机构 发达的招标代理组织是招投标市场成熟的一个重要标志。 招标代理机构须是独立核算、自负盈亏的社会中介法人组织， 对其应当尽快实现真正意义上的政企分开、政事分开，严格资 质管理，引导和鼓励公平竞争，促进招标代理事业快速发展。但 同时．为防止招标代理机构过多、过滥，建立竞争有序、运作规 范的招标代理市场机制．一方面要设置合理的“门槛”．坚持必 的作用。同时，利用网络可以提高监管部门的监督管理效率。在 网络招标中．实现了政府对招投标管理的自动化、系统化和网 络化．政府可利用严密的系统对招投标进行集中统一的监督管 理．这无疑有利于政府加强对招投标的监督和宏观调控的力 度 【参考文献】 【１】刘晓梅．招投标概论【Ｍ】．北京：中国经济出版社，２００４． 需的资质标准．防止一哄而起、良莠混杂；另一方面要有重点地 扶植培养一定数量的“优质”招标代理机构．让其起示范和导向 作用 还要注意保护具备法定条件的项目法人的自行招标权 利．按照《招标投标法》的规定，对具备自行招标条件的、任何部 ｆ２】杨宏斌，谭瑞红．招投标实务【Ｍ】．北京：中国经济出版社，２００４． 【３】钟复台．企业招投标操作规范 】．北京：中国经济出版社，２００３． 【４】翟鸿祥．行业协会发展理论与实践【，Ｍ】．北京：经济科学出版社，２００３． （责任编辑：×校对：Ｒ） ②《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３年，第２７５页。 １７５