浅谈海洋功能区划的性质和发展方向

浅谈海洋功能区划的性质和发展方向　曹　可　（大连海事大学环境学院大连ｌ１６０２６；　国家海洋环境监测中心大连ｌ１６Ｏ２３）　摘　要　海洋功能区划工作是国家海洋局组织开展的一项多层次、多学科的大型综合性的　基础工作，也是《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》规　定的一项重要的基础性制度　重点讨论了海洋功能区划的概念和性质，并通过对海洋功能区　划与其他规划之间关系的对比分析．提出了海洋功能区划未来的发展方向和趋势，为海洋功　能区划的深入研究提供了很好的参考。　关键词　海洋功能区划：性质：方向　海洋功能区划是海洋管理科学中的一个重　为不同类型的功能区，确定海域使用的最佳功能　要领域。也是《中华人民共和国海洋环境保护　顺序，以控制和引导海域的使用方向，为合理使　法》和《中华人民共和国海域使用管理法》规定　用海域、保护海洋环境提供科学依据。　的一项重要的基础性制度。海洋功能区划是我国　海洋功能区划的目的是根据区划区域的自　于２０世纪８０年代首次提出的，通过近二十年的　然属性，结合社会需求，确定各功能区域的主导　工作，海洋功能区划已经取得了一定的成果并为　功能和功能顺序，为海洋管理部门对各海区的开　海洋行政管理、环境保护、国民经济和社会发展　发和保护进行管理和宏观指导提供依据，实现海　做出了一定的贡献。２００２年８月２２日《全国海　洋资源的可持续开发和保护。海洋功能区划也是　洋功能区划》被国务院正式批准并授权国家海洋　在空间上协调海洋功能区与沿岸陆域功能区之　局发布实施。这充分体现了国家对海洋功能区划　间的关系，以实现海陆经济活动相互协调的有力　工作的重视和海洋功能区划举足轻重的作用。海　手段。海洋功能区划的范围包括我国管辖的内　洋功能区划的重要作用是由海洋功能区划的性　水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架及其他海　质决定的，所以认真研究和理解海洋功能区划的　域（香港、澳门特别行政区和台湾省毗邻海域除　性质可以更好地发挥海洋功能区划的作用，也能　外）。依托陆域包括全部无居民海岛，以及与海　更好地把握海洋功能区划的发展方向。　洋功能区划分有直接关系的有居民海岛和大陆　沿岸一定宽度的陆域，其宽度视具体情况确定。　一、海洋功能区划的定义　海洋功能区划是我国海洋管理的一项重要　海洋功能区划是根据海域区位、自然资源、　制度，在《中华人民共和国海洋环境保护法》和　环境条件，结合海洋开发利用现状和社会经济发　《中华人民共和国海域使用管理法》中都强调了　展的需要等，按照海域功能的标准，将海域划分　其重要地位。海洋功能区划是国家海洋局“九　海洋功能区划专栏　．１７．　维普资讯 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五”、“十五”时期的工作重点。目前，全国海洋功　能区划和省级大比例尺海洋功能区划工作都已　经结束，市（县）海洋功能区划工作正在全面开　展。　与特定时期的社会经济发展需求相结合的，即在　特定的地区、特定的历史阶段，每一海域只能选　择一个最优利用方案。海洋空间资源的多宜性决　定合理利用海域问题的复杂性，从而导致海洋功　能区划的复杂性。这就需要在符合自然规律和生　二、海洋功能区划的性质　态发展的前提下，综合考虑自然资源、社会需　要、生态环境、综合效益等多方面因素，寻求一　个经济合理、效益最高的最佳区划方案。　（一）海洋功能区划具有权威性　海洋功能区划是《中华人民共和国海域使用　管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》　的重要组成部分，在这两部法律及相关法规里明　（四）海洋功能区划的自然属性和社会属性　海洋功能区划的依据是海域的自然属性和　社会属性，以及自然资源和环境特定条件。这是　《海洋环境保护法》第九十五条的规定。该定义　中的自然属性是指海洋及其依托陆域的自然条　件，包括地质、地貌、气候、水文、化学环境、生物　生产力、自然灾害等；社会属性是指海洋及其依　托陆域的开发利用现状、社会经济发展条件和需　求（包括各部门的规划和计划）；自然资源是指　与海洋水体本身有着直接关系的物质和能量及　确了海洋功能区划在海洋管理工作中的法律地　位和作用。所以说海洋功能区划是与法具有同等　效力。法具有什么样的地位，海洋功能区划就具　有什么样的地位。法律的权威性是不容置疑的，　所以海洋功能区划同样具有很强的权威性。同时　海洋功能区划的审批过程就是行政规范性文件　的制定过程。这是一种近似于行政立法的过程。　制定的成果对行政相对人，也就是对海域使用者　是有行政效力的。这些都说明海洋功能区划具有　很大的权威性。　其与海洋开发利用有关的海洋空间，包括生物资　源、矿产资源、海水资源、可再生能源、港口资　源、旅游资源、滩涂资源等；环境特定条件是指　海洋及其依托陆域的环境质量状况和环境容量。　海洋功能区划要以自然属性为主，兼顾社会属　（二）海洋功能区划具有前置性　海洋功能区划不是一般的区划或规划，《中　华人民共和国海域使用管理法》及其配套法规规　定的海域使用的审批程序和处理办法等内容都　要以海洋功能区划为依据，凡是不符合海洋功能　区划的用海，海洋管理部门一律不予以审批。对　于各个涉海行业而言，无论是制定行业规定还是　性。如果某一海域没有相应的自然资源，社会对　此海域也没有任何需求，就无从谈到功能区划；　如果某一海域有一定资源，社会也有相应的需　要，但是开发此海域资源会对生态环境造成无法　弥补的负面影响，也不能对此海域进行开发。所　以说，海洋功能区划有其自然属性和社会属性。　进行行业布局，都要充分考虑海洋功能区划，要　以符合海洋功能区划为前提。所以说，海洋功能　区划是《中华人民共和国海域使用管理法》的前　置文件，是对各行业用海的科学制约，是一切用　（五）海洋功能区划具有层次性　海洋功能区划的层次性体现在海洋功能区　划的分级和分类体系上。海洋功能区划分为国　家、省、市、县四级。这四级体现了海洋功能区划　作用范围的层次性。国家和省级海洋功能区划是　宏观的，是指导性的。市、县海洋功能区划往往　海首要考虑的问题，具有无可争辩的前置性，对　科学、合理用海起到了十分重要的作用。　（三）海洋功能区划的复杂性　海洋空间资源的特点之一是多宜性，大多数　海洋空间资源具有多样用途，而这种用途往往是　・要求具体、详细的功能区划，是指令性的。　１８・　海洋开发与管理　维普资讯 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海洋功能区划的结果是界定海洋利用的主　环境、社会经济发展等资料的科学分析过程，是　导功能和使用范畴，从而划出相应的功能区，这　也是海洋环境保护法的规划。该定义中的主导功　能是指某一海域在多种功能同时并存的情况下，　分析对比而选定的最佳功能。按该项功能安排开　发利用活动，既能保证海域自然资源与环境客观　价值的充分体现，又能保证国家和地区社会经济　可持续发展的需要；使用范畴指海域的使用范　围。根据海洋利用的主导功能和使用范畴，海洋　功能区划将海域划分为开发利用、整治利用、海　海洋政策法规、管理规划、资源环境及各行业专　家的智力投入过程。这是海洋功能区划得到各部　门、各行业认可并得以有效实施的前提。要做到　科学编制，一是要求各位领导、专家要严格把　关，编写组成员要以高度的责任感和严谨的科学　态度开展工作；二是遵照和执行国家统一制定的　标准和规范，并根据各地实际情况，灵活使用；三　是应用最新科学技术手段提高海洋功能区划的编　制技术水平。显然海洋功能区划的编制过程绝不　是一个机械的、程序化的过程。　洋保护、特殊和保留五大类功能区，每一大类功　能区又划分为若干小的功能区，涵盖了我国海洋　开发利用和保护的各种类型，内部结构上也体现　了海洋功能区划的层次性。　（八）海洋功能区划的成果应当具有可操作性　作为海域使用管理、海洋环境保护和海洋资　源管理工作的依据，海洋功能区划的成果应该包　括三方面的内容。从海域使用管理角度看，海洋　功能区划是一个规定性的成果。即规定某一海域　（六）海洋功能区划应当具有时效性　海洋开发利用情况和资源开发利用的适宜　性评价是需要在一定的时间段内分析的，否则就　适宜和应该干什么，为监督管理海域使用（审批　海域项目）提供依据。从海洋环境保护角度看，　海洋功能区划应当是一个限制性的成果。即规定　没有任何意义。随着科学技术的发展，人们对海　洋开发利用的能力和方式是不断进步的，对待资　源的看法也是不断改变的。以前不能利用的资　源，现在可能利用；以前不适宜建港口的地区，　现在通过工程设施可以建设港口；以前不适宜养　某一海域不适宜或限制干什么，为监督管理海洋　环境保护（审核海洋工程环境影响评价报告书）　提供依据。海洋功能区划规定不能建设的项目，　就不能批准。从海洋资源管理工作角度看，海洋　功能区划应当是一个引导性的成果。即规定某一　殖的地区，现在适宜养殖等。海洋功能区划的依　据中，自然属性、自然资源和环境特定条件在一　定的时间内具有相对的稳定性，但人们开发资　源、利用环境的方式是不断改变的，社会、经济　海域资源的合理开发利用方向，为引导海洋产业　的开发利用方向、合理布局海洋生产力提供依　发展条件和需求，也是经常变化的。因此，海洋　功能区划的依据是随时间不断变化的，因此，海　洋功能区划的稳定只能是在一定时间段内的稳　定。另外，在不同的时间段中，主导功能也是不　断发生变化的。比如大连湾的主导功能是按捕　据。只有做到这些，海洋功能区划才体现其存在　的真实价值，才具有可操作性。　三、海洋功能区划与其他规划的关系　（一）海洋功能区划不同于传统区划　海洋是一个区域，区域分两种类型，一种是　区域内部间特征的一致性和相似性，称之为均质　区，地理学中传统的各种区划，如农业区划、自　捞一养殖一港ＶＩ一旅游逐渐演变的。因此，海洋　功能区划需要确定时间坐标，以体现其时效性。　（七）海洋功能区划的编制过程是科学决策　过程，具有科学性　海洋功能区划的编制过程是基础地理、资源　然区划，即是均质区的划分。另一种类型是结节　区，或称为功能区，它是由区域内的核心以及与　海洋功能区划专栏　．１９・　维普资讯 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其功能上紧密相连，具有共同利益的外围地区所　组成。海洋功能区划就是一种结节区的划分。因　展的蓝图。主要任务是根据我国海洋区域的发展　条件，从海洋经济发展的历史、现状和未来社会　需求出发，明确海洋经济的发展战略和目标，对　海洋区域的生产性和非生产性建设项目进行统　筹安排，并对环境保护等方面进行总体部署。主　要以社会属性为依据，立脚点是怎样实现海洋的　此，海洋功能区划不同于传统地理学、经济学中　的区划。　（二）海洋功能区划不同于海洋开发利用规划　涉海的大部分地区和部门大都制定了海洋　开发利用规划（包括海洋开发规划、海洋发展规　划、海洋利用规划等），海洋功能区划与其是有　本质区别的，要弄清楚二者的关系，避免脱离海　洋功能区划搞海洋开发利用规划的现象出现，也　防止以海洋“区划”代替“规划”的倾向。二者的　关系表现如下。　１．海洋功能区划是海域使用规划的基础　最佳效益。　５．时空差异　海洋功能区划注重海洋条件的空间要素分　析，功能区内是匀质的区域，功能区划的范围内　不留空白；但“区划”没有时间坐标，依据的是现　状，划出的功能区则是海洋功能在空间上最理想　的配置。至于如何从现状到达理想功能区的过程　是反映不出来的。　海洋功能区划是海洋开发利用规划的前期　工作，功能区划应该走在前面，它既可以为海洋　海洋开发利用规划则加上时间坐标，规划指　开发利用规划提供依据；又可为其奠定基础。　海洋功能区划与海域开发利用规划间的关　标将随着时间推移发生动态的变化，规划将具体　描述出由初始功能向理想功能的转化过程；但规　系，就如同“树根”与“树梢”的关系一样。只有在　对海洋功能进行合理分区的基础上，才有可能对　涉海产业间矛盾突出的典型区域（类似陆地的城　划不对区域进行全覆盖，只是对重点生产和非生　产项目进行安排，规划期内不安排项目的区域允　许出现“空白”。　４．宏观与微观的差异　市区域）进行使用规划，并根据需要与可能合理　发放海域使用证。　海洋功能区划基本是解决具体海区安排什　在我国陆地，早在２０世纪５０年代就开展了　么功能的问题，特别是大比例尺海洋功能区划，　属于类型区的划分，采用十类二级的分区体系，　农业区划和土地适宜性评价的工作（与海洋功能　区划相对应），２０世纪７０年代已经取得了较系　统的研究成果，为科学制定我国的国土规划和国　民经济发展规划打下了坚实的基础。海洋也应借　鉴陆域区划与规划关系认识的经验，探讨海洋　“区划”与“规划”关系。　２．海洋“区划”与“规划”的定位不同　划分为港口航运区、海洋能利用区等十大类，每　一大类又分出若干种类，每种类型在地域上可以　重复出现。因此，区划结果可以具体的指导微观　的海洋开发活动，但区划不能解决海洋发展战略　等宏观问题。　海洋开发利用规划的时间跨度一般在２０年　海洋功能区划主要依据的是海洋的自然属　性，立脚点是海洋合理开发利用及治理保护项目　的选址问题；考虑的核心问题是，具体海洋区域具　备什么样的功能，安排哪种功能开发利用最佳。　海洋开发利用规划则是指对海洋区域比较　长远而全面的发展构想，是描绘海洋区域未来发　以上，必须要求规划方案具有明显的超前性，但　又要有近期重点建设项目的规划。使规划方案既　能指导近期建设，又可远近结合；规划关注的问　题是宏观的、全局性的、地区与地区之间需要协　调的关键性重大问题，讲求区域的整体效益，而　不是地方局部的、近期的、零碎的项目；规划中　・２Ｏ・　海洋开发与管理　维普资讯 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对区域海洋经济发展方向、目标、结构、布局的　安排只能是勾画出大体的轮廓，提出的指标应该　是宏观而具有弹性的，不像区划指标那么具体。　５．动态变化的差异　（国民经济和社会发展计划是经过全国人大审议　通过）。但这并不影响海洋发展规划的作用和现　实意义。从国家对国民经济和社会发展计划的重　视程度，以及计划在指导我国经济发展中发挥的　作用，也可以预见海洋发展规划对于指导我国海　洋经济发展的地位和作用。　四、海洋功能区划的发展方向　海洋功能区划是依据海洋自然环境的差异　来确定的，而自然环境的变化基本遵循自然变化　规律，短期内不会发生大的改变。因此，依据科　学方法划出的功能区应该具有相对稳定性。同　时，大比例尺海洋功能区划是个基础性工作，在　１：５万地图上可以反映很具体的地理信息，信　息处理量和工作量巨大。这两方面的原因决定　了，海洋功能区划成果比较稳定，不能周期性重　复的开展这项工作。预计这次全国海洋功能区划　的成果，将对我国海洋功能分区具有长期指导意　义。我国陆地的农业区划和土地适宜性评价在　（一）由功能型向制约型转变　目前海洋功能区划基本上是以海域的主导　功能来划定功能区，规定某一海域适合做什么或　只能做什么。由于海域有功能多样性和兼容性的　特点，加之随着科学技术的发展，利用海洋的方　式会不断更新，技术手段也会越来越先进，因　此，强制规定某一海域只适合做什么用途是不合　理的。这就要求我们要转变思路，把功能区划由　功能型向制约型转变，严格限制海域不适合什么　功能，而对适宜功能则在综合考虑社会、经济、　自然、环境等要素的基础上确定。这项工作由地　方海洋管理部门来权衡，而不是靠海洋功能区划　来制约，这就增加了海域使用的灵活性和合理性。　（二）由自上而下向自下而上转变　在海洋功能区划制度推行初期，国家采取自　七、八十年代面铺的较大，但在已经拥有系统区　划成果的区域很少有重复的。这从另一个侧面表　明“区划”工作的阶段性和成果的稳定性。　海洋开发利用规划依据的指标是社会经济　需求，受社会经济规律的制约，决定了其变化比　较迅速。海洋规划是长远性的规划，而未来的发　展往往有许多不确定的因素。人们对未来的预测　总是有一定的历史局限性，再理想的规划方案也　会存在与未来的实际需求不相符的地方。因此，　规划不应该是静止的，而要根据实施过程中的反　上而下的制定程序是可行的，然而在海洋功能区　划制度全面推行的过程中，这就暴露出自上而下　制定海洋功能区划的弊端了，国家或省级制定的　区划可能到市、县很难推行，造成国家和地方区　划的矛盾。而此时的功能区；￣ＩＪＮ应该自下而上来　馈信息进行调整。　６．可操作性的差异　海洋功能区划的特点决定了其可操作性较　强。在区域海洋开发、保护和管理工作中，可以　起到指导、控制、协调的作用；并可以纳入海洋　环境保护法、海域使用管理规定、铺设海底电缆　管道管理规定及其配套的规章、标准中去；在海　制定，使省和国家制定的海洋功能区划能充分反　映地方海域使用的实际和具体海域的功能，从而　实现地方和国家海洋功能区划的统一。　（三）海洋功能区划宜粗不宜细　海洋功能区划工作开展到什么程度一直是　悬而未决的问题，也是海洋功能区划理论应该重　点研究的问题，笔者认为海洋功能区划宜粗不宜　细，海洋功能区划开展到市、县一级已经足够　海洋功能区划专栏　．２１．　洋工程建设项目的立项论证和审批中作为基本　依据。　海洋开发利用规划的特点则决定了其不可　能有很强的可操作性，也不可能提升到法的高度　维普资讯 http://www.cqvip.com 了，不必要对每一宗海都要规定其功能，只要在　宏观上把握住开发利用的方式，保护海洋的资源　与环境，实现海域的可持续发展就达到了海洋功　大学出版社，２００１．　［２］韩增林，栾维新．区域海洋经济地理理论与实践　［Ｍ］．大连：辽宁师范大学出版社，２００１．　［３］王明涛．多指标综合评价中权数确定的离差、均方　差决策方法［Ｊ］．中国软科学，１９９９（８）：１００—１０７．　能区划的目的。如果规定过细，反而会造成海洋　使用和管理的麻烦。因为未开发海域未来的使用　类型不能严格规定，即使按主导功能使用，其使　用的范围也无法预料，因此，海洋功能区划细到　［４］徐建华．地理系统分析［Ｍ］．兰州：兰州大学出版　社，１９９１．　［５］徐质斌，牛福增．海洋经济学教程［Ｍ］．北京：经济　科学出版社，２００３．　划定每一单位面积海域功能是不适合的。　参考文献　［１］栾维新．海陆一体化建设研究［Ｍ］．北京：中国人民　［６］严星，林增杰．城市地产评估［Ｍ］．北京：中国人民　大学出版社，２００１．　书讯　・２２・　海洋开发与管理