【公共卫生管理】 中国卫生事业管理２０１１年第１２期（总第２８２期 基于成本分析的成都市城乡基本公共卫生 服务政策建议 ，ｋ 景琳 ，杨练 。杨小广 。何军 ，范盟 ，张雪莉’，丁富军 ，张媚 ，杨跃林 秦丽霞 （１．成都中医药大学，四川成都６１１１３７；２．成都市卫生局） ［摘要］ 目的：对成都市基层医疗卫生机构基本公共卫生服务项目进行成本测定，旨在为政府财政补助提供科学 依据，为机构提高服务效率提供参考。对象：成都市社区卫生服务中心和乡镇卫生院样本机构共３０所；方法：问卷调查 法、观察法、时间系数分摊法；结果：各级政府财政对基本公共卫生服务项目人均补偿经费低于标准成本和实际成本；政 策建议：机构应提高工作效率，政府适当增加财政补助，成本测算结果提示不宜增加基本公共卫生服务项目。 【关键词】基本公共卫生服务；成本测算；财政补助 ［中图分类号］Ｒ １９７．１ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００４－４６６３（２０１１）１２—９５１—０３ Ｐｏｌｉｃｙ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｎ Ｃｈｅｎｇｄｕ Ｃｉｔｙ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒ、ｒｉｃ ｂａｓｅｄ ｏｎ Ｃｏｓｔ Ａｎａｌｙｓｉｓ．／ＪＩＮＧ Ｌ ，ｅｔ ａｌ・／／１１ｌｅ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｈｅａｌｔｈ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ・ Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ：Ｃｏｎｄｕｃｔ ｉｔｅｍ ｃｏｓｔ ａｎａｌｙｓｉｓ ｆｏｒ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅ ｉｔｅｍｓ ａｔ ｐｒｉｍａｒｙ ｈｅａｌｔｈ ｃａｒｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ｉｎ Ｃｈｅｎｇｄｕ，ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｂａｓｉｓ ｆｏｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ＇ｓ ｆｉｎａｎｃｉｌａ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ａｎｄ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｆｏｒ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｓｅｒｖ． ｉｃｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ．Ｏｂｊｅｃｔ：ａ ｔｏｔｌａ ｏｆ ３０ ｓａｍｐｌｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ｉｎ Ｃｈｅｎｇｄｕ ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅ ｃｅｎｔｅｒｓ ｎａｄ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｈｏｓｐｉ－ ｔａｌｓ．Ｍｅｔｈｏｄｓ：ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ，ｏｂｓｅｒｖａｔｉｏｎｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ｔｉｍｅ ｃｏｅｆｉｆｃｉｅｎｔ ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｍｅｔｈｏｄ．Ｒｅｓｄｔｓ：ｆｉｎａｎｃｅ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｆｒｏｍ ａｌｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｌｅｖｅｌｓ ｈａｖｅ ｌｏｗｅｒ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｃｏｓｔ ｐｅｒ ｐｅｒｓｏｎ ｆｏｒ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅ ｉｔｅｍｓ，ｃｏｍｐａｒｅｄ ｔｏ ｓｔａｎｄａｒｄ ｃｏｓｔｓ ａｎｄ ａｅｔｕＭ ｃｏｓｔｓ．Ｐｏｌｉｃｙ Ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ：ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ｓｈｏｕｌｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｗｏｒｋ ｅｆｉｆｃｉｅｎｃｙ，ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ ｍａｙ ｃｏｎｓｉｄｅｒ ｇｒａｄｕａｌｌｙ ｉｎ－ ｃｒｅａｓｅ ｉｆｎａｎｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ，ａｎｄ ｃｏｓｔ ｎａａｌｙｓｉｓ ｓｕｇｇｅｓｔｓ ｔｈａｔ ｉｔ ｉｓ ｂｅｔｔｅｒ ｎｏｔ ｔｏ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｐｒｏｊｅｃｔｓ． Ａｕｔｈｏｒ ｓ ａｄｄｒｅｓｓ Ｃｈｅｎｇｄｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｍｅｄｉｃｉｎｅ，Ｃｈｅｎｇｄｕ，Ｐ．Ｒ．Ｃｈｉｎａ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｃｏｓｔ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｆｉｎａｎｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ． 财政部、卫生部联合颁布《基本公共卫生服务项目补助资 通过财务报表了解２Ｏ个区（市）县社会经济情况和机构 金管理办法》（财社［２０１０］３１１号），文件明确要求“省级卫生 公共卫生项目补偿情况；采用分层随机抽样方法，按照经济条 部门要会同财政部门，根据国家确定的基本公共卫生服务项 件、地理位置与方便抽样相结合的原则从全市２２４家乡镇卫生 目，结合本地经济社会发展水平和财政承受能力，合理确定本 院中抽取二、三圈层的乡镇卫生院２Ｏ家（平坝ｌＯ、丘陵６、山区 地区基本公共卫生服务项目内容及各项服务的数量和标准，并 ４），在１００家社区卫生服务中心抽取ｌＯ家（中心城区５家、涉 负责基本公共卫生服务项目的成本测算，制定成本补偿参考标 农城区３家、郊县２家），对抽取的样本机构进行问卷调查，收 准，为合理确定经费补助标准和绩效考核办法等提供依据”。 集“ｃ包”成本信息；采用观察法在所抽取的样本单位中，分别 成都市作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，在《深化医 再抽取５家机构（平坝、丘陵、山区的乡镇卫生院、中心城区、中 药卫生体制改革方案》（成委发［２００９］３０号）第四条“促进基 心城区涉农的社区卫生服务中心各１所），进行现场调查。 本公共卫生服务均等化”中明确规定：“逐步提高人均基本公 １．２成本测算方法 共卫生服务经费标准，２０１０年提高到２０元／人・年”。为贯彻 时间系数分摊法…。 落实医改方案精神，市卫生局、财政局联合下发了《成都市城 ２结果 乡基层医疗卫生机构基本公共卫生服务Ｃ类服务包（２０１０ ２．１成都市２０个区（市）县机构基本公共卫生项目补偿总体 版）》（成卫发［２０１０Ｊ１３０号）（以下简称“ｃ包”），文件明确规 情况 定了基层医疗卫生机构（社区卫生服务中心和乡镇卫生院） 全市２０个区（市）县基层医疗机构基本公共卫生服务项 （以下简称“机构”）基本公共卫生服务项目内容和数量。２０１１ 目各级财政人均补偿经费社区卫生服务中心平均为２５．６元， 年是医改关键年，国家已将基本公共卫生服务经费标准从 乡镇卫生院为２０．９元人・年。 ２００９年的ｌ５元／人・年增加到２０１１年的人均２５元／人・年， ２．２样本机构基本公共卫生服务项目开展及人力消耗情况 成都市该项经费是否增加？增加依据是什么？增加经费是否 ３０个样本机构均开展了“ｃ包”的１１大类５８小项基本公 扩大服务项目或增加原有项目的深度？本研究针对以上问题， 共卫生服务，但部分项目平均业务量尚未达到“Ｃ包”规定的 对成都市基层医疗卫生机构基本公共卫生服务项目进行成本 数量。所有机构各项基本公共卫生服务的平均年业务量以一 测定，旨在为政府财政补助提供科学依据，为机构提高基本公 般人群健康档案为最多，为１７２６１人；其次为免疫规划疫苗（含 共卫生服务效率提供参考。 扩苗）接种年人次数１２８３０人次。对基本公共卫生服务项目 １对象与方法 单位消耗的时间和人员数量调查结果显示，无论是社区卫生服 １．１样本与调查方法 务中心还是乡镇卫生院，社区诊断消耗的时问和人员数量都是 ＋基金项目：２０１１年成都市哲学社会科学规划研究项目（项目编号：ＳＲ１１一ｌ６） ・９５ｌ・ 最多的：分别为４７１１１分钟、４３人，４０１９５分钟、ｌ６人。其他常 规开展项目中，社区卫生服务机构计划免疫接种工作单位耗时 最少，仅需７分钟／人次，乡镇卫生院单位耗时最少是儿童建 卡，为１８分钟／人次。 ２．４实际成本测算 ２．４．１各大类及项目成本采用时间系数分摊法测算“ｃ包” 基本公共卫生服务项目１１大类和５８小项成本。从１１大类来 看，城乡居民健康基本信息及档案管理大类的成本最高，为 ２３２２４．７ 次，主要是该类中的五年（中心城区三年）一次社 ２．３样本机构成本构成情况 从２０１０年各样本机构六大类成本平均构成来看，以人员 费用为总成本的主要构成，占５８．４０％，与郭欣欣等对北京丰 区诊断所耗成本较大所致；其次是突发公共卫生事件的处理大 类，为２４５８．７元／次；第三是卫生监督及爱国卫生服务大类，为 １７７６．４元／次；ＪＬ童健康管理类成本最低为ｌ８．５元／人次。表 １显示各大类成本顺位乡镇卫生院同社区卫生服务中心略有 差异。 台区的２００８年的调查一致 ，其次是公务费，占１０．９２％，业 务费为１０．６７％，材料费为９．０９％，固定资产折旧和维修费为 ４．８４％，低值易耗品费所占比例最低，为２．８４％。 表１ １１大类基本公共卫生服务项目成本（元） 从各小项基本公共卫生服务来看，社区诊断报告成本最 高，为２３３７０．１ 次，原因为人户调查耗时较多；其次是突发 ｘ３ ２４．６ Ｃ３ ３３．３ Ｘ２ Ｘ３ Ｘ３ Ｃ２ Ｘ３ Ｘ３ Ｘ３ Ｘ３ Ｘ３ ２５．５ ２６．３ ２６．３ ２６．７ ２６．７ ２６．８ ２６．９ ２７．８ ２８．Ｏ ２９．６ ３０．６ Ｃ１ Ｘ３ Ｘ２ Ｘ２ Ｘ２ Ｃ１ ＣＩ Ｃ１ Ｃ１ Ｃ１ Ｃ１ ３３．３ ３４．１ ３４．２ ３４．４ ３５．１ ３６．５ ３７．Ｏ ３７．２ ３７．３ ３７．９ ３９．Ｏ 公共卫生事件及时报告、急救、转诊，为５８１９．０元／次，其成本 高低与事件是否发生，事件大小、波及范围、影响以及严重程度 密切相关；第三是年度社区卫生服务工作总结，为４７９．５ 次；非血吸虫病区成本最低的项目依次为发放计划生育宣传资 料和避孕药具（８元／人次）、接种免疫规划疫苗（含扩苗）（９．１ 元／人次）和高血压病筛查（９．３元／人次）；血吸虫病区最低为 血吸虫查病（７．９元／人次）、督导血吸虫病血检阳性患者治疗 （８．６ 人）。 ２．４．２各机构年人均基本公共卫生服务成本用２０１０年样 Ｘ３ Ｘ３ 本机构的公共卫生服务总成本和同年样本机构辖区人口数计 算机构每人每年平均公共卫生服务成本。由表２可见，２０１０ 年机构年人均成本为２９．６元，其中，社区卫生服务中心人均成 机构平均成本：２９．６；其中，社区］蛙服务中心：３５．２８；乡镇卫生院：２９．６ 注：表中Ｘ代表乡镇卫生院，ｃ代表社区卫生服务中心；数字１、 ２、３分别代表一、二、三圈层。 本（３５．２８ 人・年）高于乡镇卫生院（２７．２３ 人・年）。 成本最高的前３位均是社区卫生服务中心，分别为３９．０元／人 ・２．５标准成本测算 年、３７．９元／人・年和３７．３元／人・年；年人均成本最低三 人・年，一所为涉农社区卫生服务中心，为 个机构中两个为地处丘陵的两所乡镇卫生院，分别为１４．５ 人・年、１７．４ ２３．８元／人・年。 表２ ３ｏ所样本机构平均基本公共卫生服务项目 成本（ 人・年） 实际成本测算过程中需要用到的一个重要指标——每项 公共卫生服务机构实际提供量，该提供量与测算的项目实际成 本成反比，即工作量完成得越少会导致项目成本越高。因此， 本研究以“ｃ包”中规定的机构应该提供的各项基本公共卫生 服务的数量为标准工作量，测算基本公共卫生服务的项目标准 成本。标准成本的前三位项目分别为社区诊断２１５３７．８元， 查、灭螺工作７９５元，年度社区卫生服务工作总结４９４．５元，最 低成本项目依次为高血压病筛查８．８元／人次，发放计划生育 宣传资料和避孕药具９．１元／人次．接种免疫规划疫苗（含扩 苗）１０．３ 人次。因免疫规划可预防疾病的报告和调查，传 染病现场疫点处理，突发公共卫生事件及时报告、急救、转诊， 流行病学调查和现场处置四项内容不属于常规项目，将其视为 不可预测的成本进行测算，不可预测成本占总成本的０．３１％。 ・９５２・ 在可测成本的５４项服务中有２９项的标准成本要高于实 生服务项目和要求不变的条件下，建议各级政府财政对基本公 际成本，占５３．７％，另２５项实际成本高于标准成本，占 共卫生服务补助经费应从２０１０年的２０元／人・年增加至２８ ４６．３％；在计算辖区人口年人均标准成本时，将调查的３Ｏ家基 人・年。 层卫生机构的工作人员人均年工资收入３．９ｏ万元做为标准劳 ３．２’成本测算结果提示不宜增加公共卫生服务项目 务费进行测算，得到成都市基本公共卫生服务年人均标准成本 《成都市城乡基层医疗卫生机构基本公共卫生服务Ｃ类 为２７．９元。 服务包（２０１０版）》（成卫发（２０１０】１３０号）规定的１１大类项 ３讨论及政策建议 目，不仅与《国家基本公共卫生服务规范（２０１１版）》内容要求 ３．１机构应提高工作效率，政府适当增加财政补助 一致，还针对成都市城乡卫生统筹，在某些大类中增加了一些 调查发现２０个区（市）县基层医疗机构基本公共卫生服 特色项目，如城乡低保人群健康管理、艾滋病、结核病和血吸虫 务项目各级财政人均补偿经费社区卫生服务中心平均为２５．６ 病防治等。因此，根据本次成本测算结果，结合国家要求，成都 元・元，乡镇卫生院为２０．９ 人・年，而各机构实际开展服 市２０１ １年基本公共卫生服务项目不宜另外增加服务项目，只 务消耗成本社区卫生服务中心为３５．２８元／人・年，乡镇卫生 需在２０１０版基础上做些微调：将儿童健康管理从０—３岁扩大 院为２７．２３元／人・年，实际开展工作成本高于政府财政补助， 到０—６岁，紧密结合成都市全民体检项目，增加６５岁以上老 社区卫生服务中心成本高于乡镇卫生院。分析原因，一方面是 年人、孕产妇等重点人群体检内容，适当增加中医药健康教育 城市经济条件较好，社区卫生服务中心员工劳务成本较高所 服务内容和健教服务频次、高血压、糖尿病、重性精神疾病患者 致；但另一方面如前所及的“部分项目平均业务量尚未达到‘Ｃ 管理人数。并对各项目质量提出明确要求。２０１１年各机构在 包’规定的数量”，部分社区卫生服务中心完成工作的数量和 政府适当再增加一些财政补助的条件下，应将重心放在公共卫 质量也不及一些乡镇卫生院，劳务成本高，项目完成低，也会导 生服务内涵建设上，同时，要大力宣传基本公共卫生服务的政 致实际成本高；再者，调查发现，与基本医疗相比，基本公共卫 策、服务内容和形式，提高城乡居民知晓率，让群众感受到党和 生服务工作相对不成熟。如管理软件不稳定、工作程序尚处在 政府的惠民政策，感受到医改带来的实惠，让居民积极主动接 进一步摸索阶段，机构难免耗人耗时较多；再进一步通过“ｃ 受基本公共卫生服务。 包”规定的内容和数量测得的基本公共卫生服务人均标准成 ［参考文献］ 本是２７．９元，而本次所测机构人均实际成本为２９．６元，人均 ［１】程晓明，予跃，盛锋，等．社区卫生服务项目成本测算方法［Ｊ】．中 实际成本也略高于人均标准成本，而且在可测成本的５４项中， 国卫生经济，２００４，２３（１Ｏ）：４８—５０． ２５项实际成本高于标准成本（占４６．３％），提示机构在一些项 ［２］郭欣欣，高广颖，杨志云，等．用标准成本法测算社区公共卫生服 目上确实需要进一步提高工作效率，降低成本。标准成本的测 务项目成本［Ｊ］．卫生经济研究，２０１０，３：２９—３２． 定结果也提示机构要保质保量完成“Ｃ包”规定的服务项目和 ［收稿日期】２０ｌ１－０７－１６ 服务要求，各级政府还需加大投人力度。因此，在基本公共卫 （责任编辑贾睿） 集领导方略大成汇管理艺术精华 领导者决策参谋管理者案头必备 欢迎订阅《中国卫生事业管理》杂志 大１６开每期定价：９．Ｏ０元全年１０８．Ｏ０元邮发代号：６２—６６ 《中国卫生事业管理》杂志是面向全国公开发行的国家级综合性卫生事业管理期刊。北大中文核心期刊。 本刊内容广博精深、通俗易懂，融学术性、指导性、可读性和实用性于一体，既有对热点问题的理论探讨，又 有可供学习、借鉴的经验介绍。它可以帮助各级卫生管理者启迪智慧、开拓思路、增长才干，是卫生管理者事业 成功的良师益友，是领导者用权用人、创业开拓、运筹决策、处理问题、化解矛盾、协调关系的得力参谋。 开辟的主要栏目有：探索与改革、卫生行政管理、医学教育与科研、卫生法制、医院管理、医疗市场、药事管 理、国外卫生事业、农村卫生、社会医学、社区卫生服务、公共卫生服务管理、行风建设等栏目。 各级卫生行政和各类卫生事业单位的领导、管理人员、科研单位的科技工作者、高中等医药卫生院校、卫生 管理干部院校的师生，各级各类医院、疾控中心、妇幼保健院、乡镇卫生院、药厂、医药公司的广大干部、职工都 是本刊的读者对象。本刊还是各级图书馆、资料室的重点收藏刊物。 每期定价９．Ｏ０元，全年１２期１０８．Ｏ０元。全国各地邮局均可订阅，邮发代号：６２—６６。集体订阅请附订阅 清单。也可从银行汇款，开户行：工商行成都东城根街分理处，户名：中国卫生事业管理杂志社，帐号： ４４０２２０７００９００８９０９２２９。如漏订或破订，均可直接汇款向本刊补订。 地址：四川省成都市下汪家拐１９号，中国卫生事业管理杂志社。 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