ｌ竹丘与硅 政府与藩治 吉林省行政执法工作存在的问题及对策 口 盂凡仲 ，张贝尔 ，朱 睿３ （１．中共吉林省委党校，吉林长春１３００１２；２．吉林工商学院．吉林长春１３００１２；３．吉林省人才交流开发中心。吉林长春１３００６１） 摘 要：本文通过对吉林省法制办公室、省安全厅等有关部门的咨询及走访．分析了吉林省行政执法工作中存在 的主要问题，并结合吉林省行政执法工作的实际。提出了“明确行政执法的功能地位”等建议．旨在对吉林省的行政 执法工作有所裨益 关键词：吉林省；行政执法：监督机制 中图分类号：Ｄ６３０．１ 收稿日期：２０１１—０６—１０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１１—００５４—０３ 作者简介：孟凡仲（ｆ９５０一），男，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所研究员，研究 方向为人才学；张贝尔（Ｊ９静一），女，吉林长春人，吉林工商学院讲师，比利时布鲁塞尔大学国际比较法硕士，比利 时鲁汶工程学院企业管理学硕士．研究方向为人才学。 社会主义法治理念是中国特色社会主义理论体系 的重要组成部分．行政执法、执法为民理念作为社会主 贩．执法人员应第一次予以教育和劝说，第二次严重警 告．第三次在５Ｏ一３００元中问视情节状况罚款。但在实际 执法中．一些执法人员往往第一次就罚款．个别执法人 员甚至进行高限（３００元）罚款．由此引发了很多社会矛 盾。 义法治理念体系的灵魂和精髓，是我们党“立党为公、 执政为民”的执政理念在政法工作中的具体体现 行政执法工作内容广泛．涉及社会经济生活的各 方面．各个领域和各种各样的利益因素．与人民群众的 生活息息相关。因此，行政执法工作质量和水平的高低 就成为衡量一个国家或地区法制是否健全和完善的重 要尺度。 一２．行政执法存在不同程度的强权性 中国几千年 封建社会专治统治孳生的“官贵民贱”、“官尊民卑”的 等级观念．至今在我们的一些行政执法人员脑海中仍 不同程度地存在．他们习惯于把处于执法相对一方的 公民、法人和其他组织视为行政管理的对象，他们的行 、吉林省行政执法工作中存在的主要问题 在新的历史条件下．行政执法综合了市场管理、规 划建设、公安、工商、环保等方面的全部或部分行政处 罚权的具体内容 近年来，吉林省通过坚持依法行政， 开展文明执法，大大提升了城市形象，取得了显著的执 法管理效果。但是．由于执法工作具有动态性强、反复 政权力的执行方式仍是以带有强烈“人治”色彩的直接 干涉和命令为主．他们很少从权利与权力关系的角度 出发．摆正行政关系中双方当事人的位置 、于是，在行 政执法中，行政机关总是习惯于高高在上，发号施令． 直接指挥．而很少平等地和相对一方主动合作，或者赋 予相对一方足够程度的抗辩权。从而最终达到自觉自 愿履行义务的目的 可见，缺乏合意基础和程度抗辩乃 是我们行政执法的…犬弊病．也是导致执法活动中滥 用职权、执法违法的重要原因。这种行政执法的强职权 性容易造成政府与公民之间“主仆”关系颠倒．“官本 性大，且点多、线长、面广、量大，所面临的管理对象千 差万别等特点，决定了该项：Ｉ＝作特有的艰巨性、长期性 和复杂性 、再加之各地行政执法在体制机制上没有统 一模式．在执法管理上没有统一的要求．各项执法工作 还都处于逐步摸索之中．所以吉林省的行政执法工作 还存在较多的问题 １．行政执法存在不同程度的随意性 行政执法本 位”和“权力本位”观念盛行．“官民对立”矛盾不断加 深．并使官僚主义得以滋生和蔓延．使腐败现象得以生 存和发展 是一项十分严肃的工作，但是当前，有法不依、执法不 严、违法不究的现象还较普遍．有些地方和部门甚至以 言代法，以权压法，执法违法，徇私枉法。在行政执法环 节上，多头管理，政出多门，重复执法或者分工不清，职 责不明，互相推诿。随意执法的现象时有发生 以城市 管理的行政执法为例．我们看到在执法的程度和对象 上都存在随意执法的现象 按照惯例。对占道经营的商 ３．行政执法存在不同程度的趋利性 行政机关的 执法活动既同社会公共利益和公民个人利益密切相 关．又同行政机关的自身利益存在一定的联系。在处理 两者关系时．从理论上讲．应优先考虑社会公共利益和 公民个人的合法权益 然而．许多行政机关的执法活动 都带有一定的趋利性．即在行政执法中优先考虑的不 厂———一～ 孟凡仲，张贝尔，朱 睿一吉林省行玫执法工作存在舌勺问题及对策 竹，ｎｅｔ．－ｂ硅ｌ 是社会公共利益和公民个人的合法权益．而是行政机 版光碟书籍等等．这些行为和观嘎并不违法．但却影响 关自身利益．以至于在行政执法中利益化倾向越来越 公共秩序．因此应该将纳入行政执法局的管理范围。 强烈，对自身有利的就管，对自身无利的就不愿意管或 由此可见．行政执法的最终功能定位应是对没有 不管。则严重违背了法律赋予其职权的性质。由此产生 违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违 了一系列不良后果：一是致使行政执法密集地带，各行 法行为的管理．也就是说，行政执法机关应以维持社会 政执法部门都争着管，抢着管，甚至借法扩权，争权夺 秩序为主要职能 行政执法的管辖范围包含三个标准： 利．行政相对一方被重复执法．这就严重违背了行政法 第一．没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻 “一事不再罚”的基本原则：二是致使行政执法出现空 微的行政违法行为 行政执法机关应该与公安机关一 白地带．对与自身利益无关的，各行政执法机关都不想 起构成维护公共安全和公共秩序的两大支柱 公安机 管，不愿管。甚至互相推诿，各自为政，致使行政相对一 关侧重维护公共安全．行政执法机关则侧重于维护公 方有机可乘。这种行政执法的趋利性。导致控制人、财、 共秩序。按照这一标准．在警察权与执法权之间应进行 物和握有收费权、与财源近的部门经济实力强，待遇 合理的分工，警察权的执法依据是《治安管理处罚法》， 好 这种非绩效性的分配所形成的部门利益使政府工 而没有纳入该法规定的其他轻微行政违法且影响公共 作形成了错误的导向机制 一是引导握有实权的部门 秩序的行为应单独予以立法规制，制定《综合执法法》 间争权夺利。致使政府工作在不少方面无法形成合力： 或者《社会秩序法》，由行政执法主体执行。第二，该轻 二是使一些部门的干部人心浮躁．对部门之间分配不 微违法行为发生在公共场所。所谓的公共场所。是指提 公愤愤不平．工作积极性得不到有效发挥。最终，趋利 供不特定的公众使用的场所．而不是指提供特定主体 造成的政府角色错位使政府管理中产生了“部门权力 使用的场所，包括街道、公园、河川、广场等。在公共场 化”、“权力利益化”、“利益法律化”的种种不良现象。 所必定需要一定的公共秩序．如果该轻微违法行为发 ４．监督机制不健全。内部监督制约制度落实不够． 生在私人自治和社会自治领域．则并不需要权力机关 使违法违纪执法者没有得到及时追究和处理：行政执 的干涉。第三，该轻微违法行为的“轻微”，除了在程度 法的外部监督薄弱，缺乏有效的监督手段和载体；政府 上不够成治安管理秩序的违反之外．还应该指其专业 法制和监察部门履行监督职能缺乏有效形式：有的市 水平不高。也就是说。十分专业的违法行为需要单项执 县两级政府法制部门层级规格的执法力量与所承担的 法部门去处理．行政执法部门能够集中处理的是不专 职责不相适应。由于监督机制不健全．行政执法工作不 业的违法行为。比如：环保部门的执法一般来说涉及到 作为或违法执法的现象时有发生 吉林省某市有个小 十分专业的环境监测技术．但是如果仅仅晚上施工工 型化工厂，由于污水处理不当．对方圆几十里的农田造 地的噪音这种简单的环境问题．便可以将其纳入到社 成了严重的污染 当地千余农民联名上告．市政府责成 会秩序的范畴内．交由行政执法机构去解决。 环保局查处此事．执法人员例行公事 下达了环保局对 ２．行政执法机关内部实行职能分离 行政执法机 化工厂的整改通知后便不再过问，因此，环境污染一事 关实行内部职能分离．其内部设置应按照“局队分离” 至今没有解决 此间虽然当地农民ｊ三番五次到省里上 的原则予以设置。北京市城管行政执法局的经验值得 访，省政府也对此事进行了督查，然而。由于缺乏有效 推广。北京市城管行政执法局设有执法总队．执法总队 的监督机制和手段，目前当地“山河依然旧貌”．化工厂 作为市局的一个直属执法队伍 按照“局队分离”的原 照常生产，农田依旧不长苗。 则，执法局负责行政案件的审理和裁决，而执法队则专 二、加强吉林省行政执法工作的对策 门负责执行。实践证明．这种“职能分离”的原则是非常 在行政执法工作中。必须做到依法行政、执法为民 必要和切实可行的。比如对于违章建筑案件的查处，程 是中国特色社会主义法制体系的灵魂．它与社会经济 序应该是：先由执法队在发现或接到群众举报后，调 发展及人民群众的生活息息相关 依法执法有利于维 查、走访、拍照、核实行政案件的性质和有关事宜，然后 护正常的社会秩序：而违法执法则会使人民群众利益 将调查结果呈报执法局。执法局则负责对该行政案件 受损．甚至影响和破坏党群关系。 的审理和裁决，裁定案件的性质、范围、程度、规模，最 １．明确行政执法的功能地位 行政执法的功能目 终作出查处意见和指令。再由执法队进行具体执行。这 标应定位于社会公共秩序的维持机关 一个国家的权 种做法既能保证行政案件查处的严肃性和准确性．又 力机关首要的使命便是保障国家内部的法律秩序 正 能使行政执法工作在合理、严谨、科学程序的指导下不 是基于建立秩序的需要。国家建立了刑罚体系和行政 发生偏差。 处罚体系。在过去．国家依赖公安机关来执行刑罚体系 ３强化行政执法队伍的培训 要加强对行政执法 和治安处罚体系．便足以维护一个国家的公共安全和 机关人员的业务培训，建立一支强有力的执法队伍，同 公民个人权利：然而在现在．出现了许多国家刑罚体系 时要提高行政执法人员的法律意识及法律知识水平。 和治安处罚体系所没有也无法容纳的影响正常公共秩 对于专门执法人员应该建立资格准人制度 应当配备 序的行为，这些行为既不构成犯罪．也没有危害公共安 与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备．树立规 全和构成治安管理秩序的违反。但却影响公共秩序．如 范执法的良好形象。同时，要加强程序制度建设，提高 工地噪音、路边叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗 执法人员的法律政治素质和业务素质 一 一 ———— ——— ｌ竹砖与强 改府与法冶 ４健全行政执法∞监督制约机制．强化社会监督 职能。为保障行政执法公平、公正．应建立对行政执法 机关和执法人员从内部到外部相衔接的监督体系和制 度，形成有效的监督制约机制．以防止行政权力的滥 用。进一步完善行政执法机关内部监督制度．狠抓现有 问题的良好途径 行政执法具有较强的综合性．这是在同一层级由 一个新成立的行政机关集中行使其职能．一次行使多 方面的检查权和处罚权的一种行政执法制度 目前．我 国部分省、区的地方政府正在进行这方面的试点Ｔ作。 吉林省在这方面，应加强指导，不断完善．扩大试点而， 及时总结经验．尽快在全省范围内推广。并在此基础上 的一系列内部监督制度的落实：【作．关键是行政执法 机关的领导班子要敢于碰硬、敢抓、敢管，并身体力行。 切实做好行政复议工作．防止“官官相护”和“自我保 探索扩大行政执法覆盖面．解决除城市管理外其他领 域也同样存在的某些职能交叉、多头执法、效率低下等 问题 护”现象的发生 公开行政执法监督和政府首长公开电 话 强化政府法制和监察部门对行政执法机关的执法 监督职能，加强对行政执法的检查和考评。协调、协助 各行政执法机关研究制定发挥执法监督员作用的办 法．加大对违法行政人员的查处力度。建立有关行政执 法机关向监查机关移送查处案件制度．以解决能查处 案件而不能处理当事人的问题 应建立错案赔偿南错 ６．加强政府法制机构建设．规范行政执法行为。政 府法制部门现已成为政府的重要综合部门．承担着政 府法制建设的指导、规划、监督、协调、服务等职能，是 政府法制建设和依法行政的参谋、助手。当前，吉林省 案责任人按比例赔偿和相关领导应负连带责任制度． 以解决错案赔偿只由财政承担．相关责任人不负经济 责任的问题。强化外部监督机制。权力机关、审判机关 和人民政府、新闻舆论等社会各有关方面，应从各自的 职能出发．积极探索行政监督的新途径和新方法．进而 各级政府法制工作任务较多 １随着形势的发展．“依法 治省”方略的实施．民主与法制建设的推进，任务将更 加繁重。从总体看，吉林省各级政府法制机构的设置和 人员配备与其承担的职级、工作不相适应，机构不够健 全．力量不足。 Ｆ部队伍素质不高。县级政府应专设法 制机构．以适应大部分行政执法任务集中于县级市的 实际需要：各级政府执法部门的力量应适当充实；应改 加强对行政执法的监督 为有效地发挥外部监督的作 用．应积极探索建立一个外部监督的载体。将政府有关 执法部门已聘请的执法监督员统一组织起来。或聘请 善法制部门干部队伍结构．提高行政执法干部队伍素 质：政府法制部门应与政府部门的层级相匹配，与其所 承担的职能相适应 目前．吉林省之所以存在部门利益驱动行政执法 的现象．在很程度上是由于部门利益机制出现偏差造 成的 要规范行政执法行为，必须重翅部门利益机制。 一若干人大代表、政协委员、民主党派成员、无党派人士 以及社会有关方面包括新闻工作者等与行政执法机关 无直接利益关系的人士．组成一个监督的群体．在党委 统一领导下．由省政府法制办和监察厅牵头，有组织、 有计划地对行政执法进行检查、监督、考评，使行政执 法机关内部监督与外部监督有机地结合起来．逐步形 成有效的监督制约机制 是要统一思想认识．从根本上否定部门独立经济利 益的主体地位，、二是要规范政府的收入和分配机制．切 断部门独立经济利益的来源 三是要探索ｌ监督机制的 创新．防止部门独立经济利益的形成。 【参考文献】 ［１］社会主义法治理念教育学习问答［Ｍ］．红旗出版社，２００６． ５．积极探索行政执法体制改革．抓好行政执法试 点工作。目前。行政管理领域的决策、监督等宏观管理 职能：审批、发证等权力职能，检查、处罚等制裁职能， 税费收缴等征管职能．教科卫等管理服务职能集行政 执法机关于一身．以及各层级间对应设置机构的状况。 易造成执法机关林立、执法队伍庞大。多头执法出现空 ［２］张慧．也谈民主、法治理念［Ｊ］．前沿，２００５，（（）４）． ［３］郭庆珠．法律理念的更新与和谐社会法律理念的建构［Ｊ］．民主与法 制，２００５。（０３）． ｆ４］马天山．中国的法治和法治的中国ｆＭ］．中国人民公安大学出版社， ２ｏ（）４一 档，执法效率低下。缺乏有效监督等弊端。目前，其他省 份的地方政府和吉林省各级政府正在进行的城市管 理、社会医疗、计划生育和旅游市场方面的行政执法试 点的经验表明．在大中城市进行行政执法是解决这些 （责任编辑：牟春野） Ｔｈｅ Ｐｒｏｂｌｅｍ Ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ Ｓｔｒａｔｅｇｙ Ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｎ ｔｈｅ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｊｉｌｉｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ Ｍｅｎｇ Ｆａｎｚｈｏｎｇ，Ｚｈａｎｇ Ｂｅｉｅｒ，Ｚｈｕ Ｒｕｉ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ，ｗｅ ｄｅｅｐｌｙ ａｎａｌｙｚｅ ｔｈｅ ｍａｉｎ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｉｎ Ｊｉｌｉｎ ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｒｅｓｅａｒｃｈ． Ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｖｉｓｉｔｓ ｏｆ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ Ａｆｆａｉｒｓ Ｏｆｆｉｃｅ ｏｆ Ｊｉｌｉｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ，ｔｈｅ Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｄｅ・ ｐａｒｔｍｅｎｔｓ，ｃｏｍｂｉｎｅｄ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ＷＯｒｋ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ １ａｗ ｅｎｆｏｒｅｅｍｅｎｔ Ｊｉｌｉｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ，ｍａｄｅ ａ“ｃｌｅａｒ ｐｏｓｉｔｉｏｎ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａ— ｔｉｖｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，”ｉｎ ｓｉｘ ａｒｅａｓ ｏｆ ｐｏｌｉｃｙ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｓｅ ｖｉｅｗｓ ｔｏ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｊｉｌｉｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｈａｖｅ ｓｏｍｅ ｒｏｌｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｊｉｌｉｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ；ｉｓｓｕｅｓ；ｓｔｒａｔｅｇｙ， 一一一 一 —一一 一 ～ 一 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