２０１３年第５期 （第１５卷第５期） 辽 行政学院学报 Ｎｏ．５，２０１３ Ｊｏｕｍａｌ ｏｆ Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｃｏｌｌｅｇｅ （Ｖｏ１．１５．Ｎｏ．５） ’ ’ｔ‘ 、’，‘÷ ＾、 壤拿 々、’ 乡村治理中行政权与村民自治的博弈 刘朋君 （南京理工大学，江苏南京２１００９４） ［摘要］ 政府的行政管理和村民自治是农村基层民主制度的两个核心内容，二者之间能否实现有效衔接和互动直接影 响到到村民自治的效果。目前由于村民自治相关法律不完善、基层政府行政管理任务重以及农民自治意识淡薄等原因，行政 权与村民自治之间存在许多冲突，主要表现为行政权对村民自治的不当干预。为此，需要通过完善法律、刨建服务型政府、提 高农民民主意识及建构司法救助机制等来寻求行政权与村民自治之间的平衡发展。 ［关键词】 农村治理；行政权：村民自治 【中图分类号］１３６３ 【文献标识码】Ａ ［文章编号］１００８－－－－４．０５３（２０１３）ｏ５—０ｏ１４—０２ 一、行政权在村民自治中的主导作用 择。中国的实践也证明，由政府来推动并监督实施的村民自 ２０世纪８０年代以来的村民自治使得国家权力从农村基 治，极大地提高了乡村的自主治理能力和民主化程度。 层社会部分退出，这意味着完全由政府主导的乡村社会，开 综上所述，乡村的村民自治并不是要排除政府行政权的 始向政府放松管制的乡村自治体制转变。农村基层社会事 作用，政府无论是在制度构建或过程监督方面，都发挥着不 物处理更多地取决于基层社会内部权力的共同意志。但是， 可或缺的作用。关键是政府行政权的介入要以提升乡村的 这并不意味着政府应该放手让农村完全自治，而需要探讨政 治理效果为目标，盲目的介入会造成对乡村合法自治权的干 府在乡村治理中采取何种介入形式和介入程度是有效的 ］。 预，损害乡村自治的进程。 事实上，无论是基于实现现代化特别是农村现代化的考虑， 二、村民自治与行政权的冲突 还是为了村民自治制度的价值追求，行政权都可以而且应该 乡政村治的农村基层治理模式是以乡镇行政管理和村 深入到乡村社会的最基层，对村民自治予以适当的干预和指 民自治为核心内容。行政权可以而且应该深入到农村对村 导。具体原因主要有以下几个方面： 民自治进行合理的指导和干预，这一点在前面也提到过。但 首先，我国当前实行的村民自治是社会自治的一种形 我们更不能忽视当前严重存在的行政权与村民自治权的运 式，国家将一部分权力通过立法的形式授予社会。但是，除 作冲突，这也正是村民自治制度在经过２０多年的实践后，政 此之外的权力仍由国家行使，并以国家强制力为基础，也就 府行政管理难以与村民自治有效衔接和良性互动的主要原 是说，村民自治组织只是国家对社会部分“放权”的产物，而 因。这种冲突主要表现在以下两个方面： 不是意味着国家权力完全从基层退出 Ｊ。 一是行政权对村民自治中属于自治范围内事项的种种 其次，村民自治制度作为一项新兴事物虽起源于农村的 不合理干预，导致基层群众自治组织的“过度行政化”或“附 自发组织，但其能上升为一项国家制度并在农村普遍实施， 属行政化”现象。这种不当干预首先表现为乡镇政府对村委 主要是国家行政权力的推动。而且在村民自治的实践过程 会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的过分干预，体 中，民主选举的监督、民主决策的制定、村级财务的监管等方 现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督 面，都离不开政府行政权的干预。 各个环节之中。其次，村民自治中行政权的不当干预还表现 乡村自主治理模式并不是纯粹的，它往往镶嵌在更高层 在乡镇政府对村委会以“命令”代替“指导”，将村委会视为 次的制度框架之中，这些制度框架便是政府的政策和法 乡镇政府的一个下属办事机构或者下一级“准政权组织”。 律 。在很多时候政府对农村事务的积极介人是必须的，有 在实践中，村委会不仅要履行对村务管理的职责，还要承担 助于农村治理能力的提升。比如，《村民委员会自治法》的颁 大量乡镇政府的工作，缺乏应有的自主性。 布，便是政府自身通过立法的途径为农村自治让路。而法律 二是乡镇政府在行政管理中的不作为，导致基层群众自 的出台也恰恰说明，村民自治的实行，并不是使农村游离于 治组织过度自治化。当前无论是实践上还是理论上，都存在 政府之外寻求自我管理，而是在政府法律框架下的治理选 着一个误区，即认为在农村基层事务上，全部应由村民自己 Ｉ收稿日期］２０１３—０１—０６ ［作者简介］刘朋君（１９９０一），男，南京理工大学人文学院２０１ｌ级硕士研究生。 １４ ２０１３年５月 第ｌ５卷第５期 刘朋君：乡村治理中行政权与村民ｎ治的博奔 Ｍａｖ．２０１３ Ｖｏ１．１５．Ｎｏ．５ 来管理，都属于村民自治的范畴。 在这种理论影响下，许多 地区享有自治权的村民或村民自治组织不仅不协调基层政 府在农村办理各种行政事务，甚至对政府的正当指导予以抵 制，这就使得政府的一些政策下达不到基层，影响到乡镇政 府职能的发挥。而在乡村治理过程中需要政府承担相应的 必有颁布一些新的法律、法规、制度、政策以适应民主政治不 断发展的新需要。必须明确规定乡镇政府对村民委员会进 行指导、支持和帮助的条件和具体内容及程序，明确规定村 民委员会必须为乡镇政府提供协助的事项，规定乡镇政府或 村民委员会不履行义务的处理办法。通过统一的法律制度， 进一步规范乡镇政府和村民委员会的关系，为行政权和村民 经济扶持、农村社会保障、基础设施建设等方面的职责的时 候，政府也往往以属于村民自治范围为由拒绝承担或完全推 给村民处理，形成诸多领域的政府职责的严重缺位。 三、村民自治与行政权冲突的原因分析 （一）村民自治相关法律法规上的不完善 行政权在村民自治中的运作表现为正当指导和不正当 的干预，区别这两种不同性质的标准就在于行政权的干预是 侵犯到村民的自治权利。然而，作出这种判断需要以法律对 村民自治的权利范围加以明确界定为前提。但是在我国包 括宪法和《村委会组织法》在内的一系列相关法律法规，都只 是对乡镇政府的行政管理和村民自治的权限作出了一般性 和原则化的规定，缺乏明确而具体的规定，已有的规定可操 作性不强，使得实践中行政权与村民自治的运行难以协调， 造成严重的后果。 同时，现行的法律也没有明确规定政府对村民自治指 导、支持、帮助的具体内容、方式和方法，和哪些是属于村民 自治范围内的事项；任何一项完整的制度都应该由规范性制 度安排和惩戒性制度安排两部分组成， 我们的相关法律却 没有明确规定乡镇政府与村民委员会的权利义务及其违反 后应承担的责任。由于这些制度设计的空缺，也就很容易衍 生出乡镇政府行使行政权与村民委员会行使自治权之间的 各种矛盾、混乱和困境。 （二）我国层级式的行政体制所造成的治理压力 在我国的行政体制日常运作中，上级机关制定各项经 济、社会发展目标，以指标和任务的形式分派给下级行政组 织。而我国将乡村基层政权设在了乡镇一级，乡镇政府直接 承担着来自中央到地方各级政府对农村经济、政治、文化等 各方面的目标和任务的责任落实。而且我国幅员辽阔、人口 众多，作为最低一级别的行政区划，乡镇所管辖的范围仍是 非常的巨大。面对纷繁复杂的行政任务和如此巨大的地域 和人口压力，仅凭一个人力、物力、财力都有限的乡镇政府自 己去直接管理是不可能实现的。因此，乡镇政府为完成上级 任务，追求绩效和指标，不得不把任务指标下派到各村，交由 各村委会办理，从而产生诸多干预村民自治的情况。这就在 客观上造成了乡镇行政管理与村民自治之问混乱关系，难以 形成有效衔接和良性互动。 四、寻求乡村治理中行政权与村民自治的平衡之道 （一）建立和完善村民自治的相关法律制度，增强其实际 的可操作性 鉴于目前实施的《村民委员会组织法》和其它相关法律 法规、制度、政策等过于笼统和原则化，在实际中缺乏适应性 和可操作性，急需从法律层面上明确国家行政权与村民自治 的界限，确立一种合理的权力结构模式将是首先需要解决的 问题。不仅需要对现行的法律法规进行修改和完善，而且也 自治的平衡提供法制保障。 （二）深化行政管理体制改革，加快建设服务型政府 目前农村治理中的乡镇政府，不仅自己超负荷运作而且 还侵犯村民委员会和村民的合法权益，导致在实际运行中往 往成为一个强势的“全能政府”，出现严重的职能错位。要改 变这种长期以来的状况，有必要根据乡镇政府管理的特殊 性一管理地域广和管理人口众多，重新确定和规范乡镇政府 的职责和权限。要着力转变政府职能，强化社会服务职能， 由侧重管理向管理与服务相结合转变。这既与当前我国构 建眼务型政府的大趋势相一致，也有利于乡村自身民主的建 设与发展。基层民主和基层管理涉及多方面、多领域、多部 门，涉及群众切身利益，乡镇政府要全面推进依法行政，规范 行政行为，严格按照法定权限和程序开展活动。强化基层政 府的社会管理和公共服务职能，改进社会管理和公共服务的 方式，着力推进社会保障、社会救济、就业服务、社区卫生、群 众文化、社会治安和基础设施等基本公共服务体系建设，为 行政权和村民自治的平衡提供制度保障 Ｊ。 （三）建构维护村民自治权利的的保障机制和司法救助 机制 在传统的政府管理模式之下，“全能政府“的理念过于迷 信政府的权威和能力，力图以政府管制取代社会自治，凭借 计划手段操纵社会生活的一切领域 Ｊ。当前村民自治与行 政权的冲突主要表现为行政权的过分干预，因此，要真正协 调好冲突，就必须加强自治权对抗行政权的能力，使其处在 一个相对平衡的状态。为此，有必要围绕村民自治权利建构 并逐步缝全相应的保障机制和社会救助机制，避免村民自治 权在受到侵害时不敢维权、也无处维权的困境。可以说，完 善村民自治权利的保障机制和司法救助机制，是实现村民自 治不可或缺的司法保障。◇ 注释 ［１］汪锦军．农村公共事务治理：寻求政府主导与农民主体的平 衡［Ｊ］．行政论坛，２００９（１） ［２］余韬．村民自治中行政权干预的思考 Ｊ］．辽宁行政学院学 报，２００８（６） ［３］汪锦军．农村公共事务治理：寻求政府主导与农民主体的平 衡［Ｊ］．行政论坛，２００９（１） ［４］潘嘉玮，周贤日．村民自治与行政权冲突［Ｍ］．北京：中国人 民大学出版社，２００４：１８６ ［５］麦佶妍．浅析乡镇行政管理与村民自治的关系［Ｊ］．岭南学 刊，２００８（３） ［６］曹海林．乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择 ［Ｊ］．中国行政管理。２００９（４） ［责任编辑：正元］ 】５