农村公共服务供给主体多元参与机制研究

农村公共服务供给主体多元参与机制研究

内容摘要：目前我国农村公共服务仍然存在很多问题，制约着农村社会经济的发展。现阶段农村公共服务的供给主体有政府、市场、农村社区和社会组织。要实现农村公共服务有效供给，就要在分析供给主体效率的基础，完善多元主体供给机制，创新农村公共服务供给模式，鼓励多元主体进入农村公共服务领域，提高农民参与的积极性。

关键词：农村公共服务 供给效率 多元供给主体 供给模式

近年来，国家采取了一系列的措施推动农村公共服务体系的建设。但是我国农村公共服务供给仍然落后。目前，我国农村公共服务供给存在着总量不足、供给结构不合理等问题，严重制约着农业、农村、农民的发展。十二五纲要中明确提出：要改善农村生产生活条件，强化农村公共服务，全面提高财政保障农村公共服务水平。因此改善农村公共服务，完善多元主体供给机制，对统筹城乡发展、建设社会主义新农村有重大意义。

农村公共服务供给主体的界定

农村公共服务是指为满足农业、农村发展或农民生产、生活而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务。农村公共服务除了具有一般公共品的属性外，还有地域性、分散性、多层次性等特殊属性，这就决定了农村公共服务不能由单一的主体供给。现阶段，我国农村公共服务的供给主体主要有：

（一）政府

政府是指拥有行政权力、履行行政职能的国家机构，即各级国家行政机关。政府可以分为中央政府和地方政府，中央政府主要负责两类农村公共服务的供给：一是关系到国家总体利益和农民基本权利的农村公共服务，比如农村的义务教育、基本的医疗卫生等；第二类是全国范围的农村公共服务，比如全国性农业农村管理服务、农业科技成果推广、农业信息传播等。地方政府供给的主要是本区域内与农业、农村和农民相关的服务。比如农村科技信息、农村法律和社区服务，养老保险和救济、市场开发等。

（二）市场

市场供给的农村公共服务主要是准公共品范畴。一些具有排他性、外部性不强、交易成本低、易收费又有利可图的农村公共服务完全可以按照市场运行的原则由市场供给。比如农业机械的提供和服务，农业科学研究和技术推广，农产品市场信息，农村医疗、养老保险，农村社会救济等，可以由市场高效有序的供给。

（三）农村社区

农村社区对公共服务的投入是基于本生活区内居民实际的需要，把农村公共服务的投入集中到以一个行政村为中心的区域内。农村社区应负责村落范围内，与村民的生产、生活密切相关的农村公共服务的供给，如社区内老弱病残的照料服务、文体娱乐休闲及生活便利服务等事务。此外，社区有责任提供社区内具有外部效益的农村公共服务，如农业科技信息服务，农技推广和农业机械推广等。

（四）社会组织

社会组织主要是指慈善组织、基金会、非营利性组织以及志愿性团体、企业和个人。社会组织供给的领域一般适合于小型分散的、接近基层的农村公共服务。包括对农户生产经营活动的指导，农业科技推广，信息提供和咨询，农产品生产销售服务等。就落后地区而言，社会组织的供给因其作用领域的特殊性能够对贫困地区的农村公共服务供给发挥重要的补充作用。

农村公共服务供给主体效率分析

（一）政府供给效率分析

一方面，政府作为农村公共服务的天然供给主体，可以凭借政治权利和国家强制力等多种手段，通过税收从财政上保障农村公共服务的供给，采用多种方式提供公共服务，克服了市场失灵的问题。政府可以从宏观的角度对社会公共资源进行有计划的统一配置，尤其是对于农村公共服务更讲求公平优先的原则。

另一方面，各级政府间责任划分不清，基层政府财力不足，严重影响了公共服务的水平。政府对农村公共服务供给的垄断性以及成本效益观念的缺失引致政府供给的低效率以及权力腐败行为，导致供给结构失衡并造成社会福利损失，也造成了公共服务在城乡之间和农村区域间的不公平供给。

（二）市场供给效率分析

市场机制的引入为政府扩大公共服务提供了新的方式，对于能够明晰产权的农村公共服务，市场机制可以合理配置社会资源，并有效解决“搭便车”的问题。以效益最大化为目标的市场供给模式，能反映消费者的真实需求信息，引导公共资源在市场上合理地配置，从而使农村公共服务存在供需相适应的一面。但是公共服务需求的非全面显示致使竞争性的市场难以达到有效率的供给量，排他技术成本可能造成市场供给低效率。市场供给模式以经济利益为中心，规避巧用，难以满足社会公正性和社会外部效益；公共服务使用的质量和数量由个人财富的多寡决定，使本来穷富差距较大的农村居民因财富不等而不能同等享用公共服务，从而造成部分社会福利损失。

（三）农村社区供给效率分析

农村社区内居民的生活水平、文化程度、风俗习惯、宗教信仰等方面相似性较高，对公共服务的需求也相对一致。一些公共服务仅依靠政府提供是不现实的，而个人无法充分利用和整合资源，所以有效的方法就是由农村社区供给。农村社区供给一定程度上弥补了市场供给缺陷和政府供给缺位，同时供需信息准确可靠，更贴近农民的真实需求。

但是不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面存在一定差异性，这种差异使得农户的需求意愿、成本承担能力存在差异，农民只能均等化地承担公共服务成本，降低了供给的效率水平。此外农村社区供给稳定性差，缺乏可持续的供给机制。目前，薄弱的农村社区经济，较低的农民收入，覆盖面较小的农民合作组织，都影响着公共服务供给的水平。

（四）社会组织供给效率分析

社会组织有公益性、非营利性等特点，能较好地表现社会的公平、正义。社会组织能够动员并获得政府无法动员的本土资源以及海外资源等，而且对资源的利用更具有针对性和及时性。社会组织具有减少市场供给有失公平的负面效果，增进农村社会公平和协调发展的优势和功能。社会组织自下而上的服务机制使其具有贴近基层的优势，能对社会需求做出及时的反应，从而为部分农村居民提供所急需的公共服务。社会组织虽然有强大的群众基础，但社会组织内部的局限性，如运作资金问题、人事安排和决策问题等，无法单靠自己的力量来推进公益事业的发展，只作为农村公共服务供给的一种补充方式，和政府相比较显得微不足道，也不是永不失灵的万能主体。

完善多元主体供给机制

农村公共服务的特殊性决定了实现有效供给路径就是发展多元化供给主体，创新多元化供给模式。在此基础上，政府应当优化政策环境，鼓励其他主体参与供给。同时要发挥农民的主观能动性。

（一）实现农村公共服务供给模式多元化

1.政府直接供给。采用这种供给方式的农村公共服务一般有很强的外部性，难以直接对消费者收取使用费，如农村义务教育等。这种供给模式不带有任何盈利性，免费供给公共服务。这种供给方式没有竞争和压力，容易造成资源浪费，效率低下。

2.政府投资，法人运营。这种供给模式针对的公共服务一般垄断性较强、投资额较大、有一定私人性，比如农村电力服务。经营者可以向消费者收取费用。这种供给方式将市场机制引入政府直接投资领域。同时法人有自主经营权，责任明确，服务质量高。

3.实行公私合作。采用这种供给模式的公共服务一般具有垄断性、单位投资额不大、产品私人性强且容易收费等特点。这种供给模式扩大了消费者选择范围，

提高了供给效率。公私合作方式有以下几种：合同承包，政府确定某种公共服务由私营部门经营的数量和质量，通过招标形式对外承包。中标者和政府签订合同，并按照合同向农民提供公共服务；特许经营，政府可以将特定的公共服务生产条件的垄断性特权给予某一私营部门，被授权者在这一特定领域提供特定服务。即政府授权与监管，私人企业生产，消费者向企业付费；政府补贴，政府通过投资参股、按业务量补贴、无偿赠款、提供低息甚至无息贷款、无偿或低价提供土地、减免税收等方式，促使私人部门向公众提供公共服务。

4.私人或社会组织生产提供。对于农村公共服务中进入成本不高、不存在收费困难的公共品或服务，可以按照谁投资谁受益的原则由私人或社会组织提供，并鼓励农民自己提供生产生活所需要的各种公共服务，通过收取一定的费用来取得投资回报。

5.俱乐部方式供给。小范围的低级公共服务如村级医疗卫生体系建设，可以把农民组织起来通过俱乐部的方式提供。这种方式下公平地向成员收取费用，用于公共服务的成本分担，其产品和服务基本只向成员开放，成员既是投资者，又是消费者。

（二）优化供给环境并鼓励社会组织和私人资本投入

1.实施优惠政策，给予精神鼓励。政府可以在水费、电费、税收等方面给予一定的优惠，降低市场经营成本，进而吸引更多资本参与进来，还可以出台鼓励捐赠的优惠政策，大力发展社会组织，促进社会组织的多样化。在慈善捐赠活动中，还可以列出捐赠名单榜，允许一些团体组织及企业借捐助平台宣传形象。政府可以对私人和企业主体给予一定的财政补贴。当市场供给农村公共服务出现资金短缺时，政府应当给予资金的支持，提供担保，保证对农村公共服务供给的持续性。

2.明晰产权关系。只有明确界定私营部门对某一公共服务的产权，私人资本才能在公共服务的供给上最终拥有独立和有效的决策权，并且有一系列制度安排来保护产权的行使。私人在保证其能获得必要的收益外，更重要的是确立其责权关系，使私人投资者依法履行自己的职责。同时保证投资者依法能够从农村公共服务运转中获得利润，并具有支配权。通过这样的方式来保障公共服务的生产质量和供给需求，此外又是提高私人资本投资积极性的有力手段。

（三）加强农民参与

1.激发农民政治参与的积极性。激发农民的政治参与积极性必须建立畅通的农民意愿表达渠道，给予农民正确引导，可根据实际情况给以物质或精神奖励，提高基层农民的政治参与积极性。要加快农村基层民主制度建设，让农民接受现代民主的熏陶，提高参与政治的能力，懂得争取自己的权益。因此要增强农民主人翁意识和参政议政能力，完善公共服务选择与监督机制，建立自下而上的民主需求表达机制，使农民的意见得到充分的反映。

2.大力发展农民合作组织。大力发展各种农民合作组织，不仅使组织起来的农民能有效有序地表达自己的利益诉求，还使之拥有与政府谈判的实力和自我保护能力，制衡基层政府和村委会的权力滥用，抑制公共服务的强制供给。

现阶段，新农村建设背景下有必要对农民进行合作思想的宣传和教育。通过组建农民合作组织，发展农村社会网络，树立农民的合作精神，加强农民之间的团结、信任和互惠行动，培育农民共同体意识和自愿供给意识，为农民自愿供给公共服务提供思想性支持。同时还要给予农民专业教育和培训，为农民组织培养管理人员，坚持合作组织中农民的主体地位，引导农民自愿供给自身急需的农村公共服务。

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