倔所研宪孝考２００８年第６９期（总第２１９７期） 新时期农民公共需求的特点与农村 公共服务供给的取向 国务院农村综合改革工作小组办公室吴孔凡 农村公共服务供给的根本目标是满足农民 忧，基本生理需要得到满足后，其对生活质量、安 群众的公共需求。改革开放以来，随着我国进人 全及个人发展方面的需求就会更加突出。有研 工业化中期阶段和农村从温饱向小康社会的转 究表明，当人们生活水平实现小康后，用于吃、穿 变，农民的公共需求全面快速增长，主体性和参 需求的收人弹性都低于Ｏ．４，住的需求弹性低于 与意识也明显提高。在这种背景下，如何进一步 并接近１．０，但教育、医疗等社会公共需求的弹 深化农村公共服务供给制度改革，构建以农民公 性却高达１．６，表明教育、医疗等社会公共需求 ｔ共需求为导向的农村公共服务供给体系，提高农 随着收入增长而急剧增加。 村公共服务供给效率，促进农村公共服务均等 改革３０年来，我国经济社会持续快速发展， 化，是一个亟待研究和解决的重大课题。 国民经济从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃 一、我国正步入公共需求快速增长和 至世界第四、进出口总额位居世界第三，农村贫 深刻变化的重要时期 困人口从两亿五千多万人减少到两千多万人 农 马斯洛理论把人的需求分为生理需求（对食 民生活已经从生存困难、温饱不足发展到总体温 物、水、空气和住房等方面的需求）、安全需求 饱有余，并逐步走向小康。目前我国正处于人均 （对人身安全、生活稳定以及免遭痛苦、威胁或疾 ＧＤＰ从１０００美元到３０００美元的阶段。城镇化、 病等方面的需求）、社交需求（对友谊、爱情以及 社会结构现代化、高等教育大众化、社会保障普 隶属关系等方面的需求）、尊重需求（对成就或 及化的进程大大加快，人们的公共需求进入快速 自我价值的个人感觉以及他人对自己的认可与 增长和深刻变化的重要时期，对公共服务供给的 尊重）和自我实现需求（发挥自身潜能，实现个 压力明显增强。一是随着人们收入水平的不断 人理想、抱负）等五类。建立在个人需求基础之 提高，城乡公共需求总量不断释放，逐步成为经 上的社会公共需求是社会成员在社会生产生活 济社会发展的重要动力和市场需求的主流。二 中面临的共同需求。随着社会经济发展和人民 是公共需求的结构发生很大变化，逐渐从消费型 生活水平的不断提高，人们的公共需求日益增 向发展型升级，城乡医疗、文化、教育等方面的需 长，内容也发生明显的变化。从历史经验来看， 求大大高于总消费的增长，广大农民在义务教 在经济发展和人均国民收入水平较低、人们整天 育、医疗、养老保障等方面潜在的公共需求开始 为生计奔波发愁时，其需要主要集中于个人的 转化为现实需求。三是随着农民群众民主觉悟、 衣、食、住、行等基本的生理需求；当人们衣食无 权益意识的迅速增强，广大农民对均等化的公共 ● ＿ 锈钎碍宪季考２００８年第６９期（总第２１９７期） 服务的需求日益强烈。 二、农民公共需求的主要特点和面临 性和农民需求的多样性与差异性，尊重农民群众 的主体性地位。由中央或省级政府“自上而下” 的矛盾词题 的单向性公共服务的供给方式不仅可能忽视农 农民从贫困到小康的转变是我国农村及整 个国家从生存型社会到发展型社会、从传统社会 民的需求偏好，也影响农村公共服务的供给 效率。 向现代社会的历史性转变过程。这 时期也是 农民民主觉悟、权益意识及自立能力迅速增强的 时期，同时也是农民的公共需求全面增长和迅速 释放的历史时期。当前我国农民的公共需求呈 现出。些新的特点：一是农民公共需求的广泛性 和多样性。 随着经济发展和农民生活水平的提 高，当前农民的需求日益广泛，包括乡村道路、农 业技术、义务教育、合作医疗、公共安全、畜牧防 疫、农田水利、信贷保险、民政优抚、市场信息、就 业服务、环境保护等不同方面。二是农民公共需 求的地域性。我国农村呈现出明显的地域非均 衡性 其需求也有较大的差异，西部地区的农村 公共服务严重落后于东部和中部地区。三是农 民公共需求提供的层次性。中央、地方各级政府 是农村公共服务的供给主体，农民公共需求通过 中央、省、市、县、乡等不同层级的政府得到满足， 中央、地方各级政府提供公共服务的内容也不尽 相同＿０四是农民公共需求满足程度的非均衡性。 近年来 随着公共财政覆盖农村的范围不断扩 大 农村公共服务质量明显改善，但是义务教育、 医疗卫生等不同公共服务的供给状况呈现出不 平衡性。五是农民公共需求的主体性。当前农 ，民不仅要求政府提供公共服务，也要求参与公共 服务供给的决策，对涉及自身利益的公共服务享 有知情权和选择权，一些地方农民还通过“一事 一议 的方式对村内公益事业建设进行投工投 劳、民主管理和全程监督。这些特点表明，一方 面我国农村公共服务总体还很落后，不能满足广 大农民生产生活和发展的需求；另一方面也要求 公共服务的供给要充分考虑农村发展的不平衡 ● 从历史的角度看，新中国成立以后特别是改 革开放以来，我国农村公共服务供给的范围不断 扩大，质量不断提高，农民的生活及公共服务状 况有很大的改善。尤其是２０００年推行农村税费 改革以来，伴随着国家财力的较快增长，国家积 极推行多予、少取、放活方针，农村公共服务供给 进入一个新的阶段，这一时期是各项支农惠农政 策出台最集中、最配套、含金量最高的时期，同时 农村公共服务供给机制发生了重大变化，农村公 共服务供给的广度持续拓宽、深度持续拓展、强 度持续提高，供给方式持续调整优化，供给效率 持续改善，较好地促进了农业增产、农民增收和 农村稳定。这一时期农村公共服务供给制度的 主要内容：一是清理农村乱收费，取消千百年来 专门面向农民征收的“皇粮国税”，规范了国家≮ 集体与农民的分配关系。二是改变补贴方式，减 少对中间环节的补贴，推行对农民直接补贴制 度，调动农民增加粮食生产的积极性。三是打破 “农村教育农民办”的传统格局，完善农村义务 教育经费保障机制，将农村义务教育全面纳入公 共财政保障范围，在广大农村实行免费义务教 育，减轻了农民的教育负担。四是创新农村合作 医疗制度，让农民享受安全、有效、方便、价廉的 医疗卫生服务。五是健全五保供养机制和农村 低保制度，逐步将农民纳人社会保障体系。 ‘不过，与农民公共需求相比，当前农村公共 服务供给体制也存在明显的缺陷： 第一，农村公共服务供给总量严重不足。相 当长时期以来，我国实行非均衡的城乡公共服务 供给制度，农村公共服务供给主体严重缺位，“三 倔ｊ孛『石垂宪考考２００８年第６９期（总第２１９７妇） ＿ 农”投入欠账较大，尽管近年来农村公共服务得 农民的需求偏好提供适合的公共服务，满足农民 到较大改善，但农村公共服务供给总量不足的问 题依然存在，城乡公共服务差距较大而且有继续 扩大的趋势。 第二，农村公共服务供给结构失衡。在总量 不足的同时，农村公共服务供给与需求不相适 现实和长远的需求。以农民需求为导向的理念 源于公共服务具有的公共性、公平性和公益性特 征。公共性，就是公共资源属于全体人民所有， 公共资源的运用应着眼于解决公共问题，满足公 共需要；公平性，就是对包括农民在内的全体社 应，供给普遍短缺与部分过剩、普遍落后与部分 超前的现象并存，供给结构失调的问题比较突 出。一些地方不顾农村实际，热衷于建设周期 短、见效快的“政绩工程”、“形象工程”，而不愿 提供见效慢、期限长、农民急需的公共项目；一些 地方对新建公共项目比较重视，而忽视对已有农 田水利设施、乡村道路等公共项目的维修和 改造。 第三，农民对已有的公共服务评价不高。在 公共服务供给决策过程中，由于缺少农民受益主 体的直接参与，公共服务供给与农民真实需求相 去甚远，有的甚至南辕北辙，影响了公共服务供 给效率。在实际中，因为公共服务供给决策失误 造成的“好心办坏事”的现象时有发生，有的甚 至严重损害农民利益。 第四，城乡公共服务的差距依然存在。目 前，公共服务供给仍然没有摆脱传统的城乡分割 的思维，重工轻农、重城轻乡的现象仍然比较突 出，很多地方“城市像欧洲、农村像非洲”，城乡 公共服务差距比比皆是。 三、加快构建以农民公共需求为导向 的农村公共服务供给制度 公共服务的根本目标是满足人们的公共需 求。农民是农村公共服务的消费者和直接受益 者，农民是否需要、是否满意是农村公共服务供 给是否有效的最终评判标准。农村公共服务供 给体制改革的方向和发展目标是如何构建需求 导向的公共服务供给制度。需求导向型的农村 盐昭落槛给制ｌ苷的硼令寿千 ＾ 太榕名斯 会成员提供无歧视的基本公共服务，促进公共服 务均等化；公益性，就是服务公共利益，注重社会 效益。公共服务的公共性、公平性和公益性决定 了在向农村提供公共服务的过程中要承认农民 是公共资源所有者的地位，充分考虑农村发展的 不平衡性和农民需求的差异性，尊重民意，集中 民智，关注民生，防止以“自上而下”“恩赐”的形 式取代农民的需求偏好。在农业投入与“三农” 发展需求矛盾仍然较大的情况下，尊重不同地 域、不同发展阶段的农民需求的差异性，以农民 公共需求为导向合理确定农村公共服务投入的 先后次序和规模，优先解决农民共同关注的民生 问题，有利于改善农村公共服务供给的质量和效 率，进一步提高农村公共服务水平。从当前来 看，必须进一步明确政府公共服务供给的责任， 改革公共服务供给方式，加快构建以农民公共需 求为导向的农村公共服务供给制度。 １．明确政府基本公共服务的供给责任，合 理划分政府间分担比例。完善农村公共服务供 给制度，首先应明确政府的功能及在公共服务供 给中的责任与边界。理论上讲，具有非排他性、 非竞争性的公共产品应由政府来提供；纯属个人 消费的私人产品应通过市场来获得；介于两者之 问的大量混合物品应由政府、社会及市场共同提 供。根据人们需求的公益性程度及对政府依赖 程度的不同，可将公共服务分为“基本公共服 务”和“非基本公共服务”两类。基本公共服务 是人们生存和发展的必需品，是一个社会必须由 、 耐府辊 和 睹的甚太福 Ｉ水准．府南各级政府 ● ’ ● 倔Ｉ学ｒ砑宪考考２００８年第６９期（总第２１９７期） 提供；非基本公共服务则通过政府以外的社会组 政府投入和受益者付费相结合的方式，由政府和 织和市场提供或协助提供。一般来说，政府既是 农民个人混合提供；对于村内道路、灌溉、施肥 基本公共服务的提供者，也是非基本公共服务供 治虫、农产品加工与流通等受益群体相对固定 给的倡导者和参与者，还是整个社会公共服务供 ，的、小范围受益的具有“俱乐部”性质的公共服 给的规划者和管理者。满足农民对义务教育、医 务，应通过加强农民自我组织，以协会、专业合作 疗卫生、社会保障、基础设施、文化体育、农技推 组织等方式提供；对于纯私人产品的提供，应按 广及公共安全等基本公共服务的需求，是政府的 照“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，建 基本职责。在明确政府与市场基本职责的基础 立起产权明晰、利益直接的机制，充分发挥市场 上，应明确界定各级政府的管理权限和支出责 的作用。 任 科学划分、严格规范各级政府在公共服务供 ３．突出农村公共服务供给的重点 ，着力改 给中的责任和边界，使基本公共服务支出规范 善民生。一是坚持对农民多予、少取方针，建立 化、制度化、法律化。对于义务教育、医疗卫生和 城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度， 社会保障等农民最现实、最关心、最迫切需要而 解决农民就业难、增收难和劳有所得的问题，缩 且投入规模很大的重点基本公共服务，可适当强 小城乡收入差距；二是进一步健全完善农村义务 化中央政府保障责任，将支出重心适当上移，减 教育经费保障机制，实施免费义务教育，解决农 轻省以下政府的支出压力，保证重点公共服务的 民上学难、上学贵和学有所教的问题，促进教育 基本均等化；对于基础设施、文化体育、农技推广 公平；三是增加农村医疗卫生投入，建设覆盖城 等一般性基本公共服务，应根据财力与事权对等 乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系和医 的原则，充分发挥省以下各级政府的责任，中央 疗保障体系，为农民提供安全、有效、方便、价廉 政府给予适当补助。 的医疗卫生服务，解决农民看病难、看病贵和病 ２．鼓励多方参与，建立政府主导下的农村 有所医的问题，提高农民医疗卫生水平；四是坚 公共服务多元化供给模式。一是按照以城带乡、 持广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，重点 以工促农的方针，加大政府公共服务投入，将更 完善农村五保供养制度、农村社会救助制度和养 多的公共资源投入农村，加大公共资源整合力 老保障制度，加快建立覆盖城乡居民的社会保障 度，逐步改变农村公共服务供给“一少、二散、三 体系，解决农民参保难、保障差和老有所养的间 乱、四低效”的局面。二是创新政府投人引导和 题，提高农民社会保障水平；五是大力发展政策 激励机制，灵活运用财政贴息、税收优惠、民办公 性农业保险，建立健全农业巨灾风险分散和转移 助、以物代资、以奖代补、奖补结合等方式，发挥 机制，解决农民抗灾能力弱、承保水平低和灾有 财政资金“四两拨千斤”的示范、引导和带动作 所保的问题，促进农民增产增收；六是加快农村 用，引导地方政府财政资金以及信贷资金、工商 道路、清洁能源、安全饮水和农田水利等基础设 企业资本和民间资本参与农村公共服务建设。 施建设，解决农民行路难、饮水难、环境差和生活 三是对不同的公共服务采取不同的支持方式，对 不方便的问题，改善农民生产生活条件；七是培 手农村义务教育、社会保障等重点公共服务，应 育农村中介服务组织，健全农村市场和农业服务 全面纳入公共财政保障范围；对于农村小微型水 体系，为农民提供市场信息、科技、培训、金融等服 利设施 清洁饮水、通村道路等准公共服务，应以 （下转第５２页） 、缠钎硒宪考考２００８年第６９期（总第２１９７期） 怠于行使诉权，进而鼓动股东起诉的情况。笔者 害公司利益非常严重的情况下，股东代表诉讼 认为支持后种观点，不能规定为非财产诉讼，但 应当在诉讼费收取时进行必要的降低。 一 为中小股东提供一个通过外部的司法救溅而 且是可以获得经济补偿的民事救济制度，弥补 综上，我国新《公司法》第一百五十二条规 公司遭受的损失，也就维护了自＿己的合法权益， 定的股东代表诉讼系公司法立法的一大突破 ， 该制度的建立不仅可以完善我国公司法律制 在此方面是具有不可否认的重要作用。但是 仅有制度建构是远远不够的，缺乏可操作性是 度，弥补公司治理结构的不足，通过建立公司外 其现在的根本弱点，主要表现在没有规定代表 部的及时监督体制，为平衡制约公司经营者权 利开辟一条新渠道；同时可以保护中小股东权 益，在公司董事会受制于大股东，特别是现阶段 我国公司股权结构中普遍存在“一股独大”、损 Ｌ 诉讼的诉讼原则和赔偿范围。对此，将来出台 《公司法》的立法解释或司法解释时，应当借鉴 美国经验，在小股东权益保护与防止滥诉之间 寻找适合我国国情的平衡。 ‘（上接第 ３２页） 务，解决农民竞争力弱、贷款难和服务差的问题， 提高农业发展的“软”实力。 ４．尊重农民需求的特点，建立“自下而上”和 “目上而下”相结合的农村公共服务供给决策机 大农民在农村公共服务供给决策中的知情权和 发言权。同时，按照公共服务提供的效率原则， 充分发挥最接近农民的县乡政府在农村公共服 务供给中的组织实施和监督管理作用 ５．创新农村公共服务提供方式，加强农村 制。农村公共服务供给是以满足农民需求为目 标，公共服务供给的内容归根到底要由农民来决 公共服务供给的监督约束机制。一是积极推进 政府公共资源的统筹整合，改变条块分割、各自 定，供给的效能也需要农民来评判，因此，扩大农 为政、重复交叉投入和“撒胡椒面”的做法，集中 民的参与和监督是提高公共服务有效性的关键。 财力办大事。二是深化乡镇机构改革 大力整合 从公共服务供给决策程序看，既要体现当前农村 乡镇事业站所，健全完善“花钱买服务，养事不养 公共服务供给主要来自上级政府或部门的“自上 而下”的特性，也要体现农村公共服务受益的地域 人”的农村公共服务的实现方式，鼓励以政府购 买服务的方式和向农民提供公共服务，财政支持 性原则，由社区内农民按照“一事一议”的方式“自 下而上”地自主选择所需的公共服务，实现“自上 ・ 由“养人办事”向“办事养人”转变，提高政府农 村公共服务的供给效率和质量。’三是加强农村 公共服务供给的管理，将项目立项、选择、实施 竣工验收、后续管理等纳入规范化、制度化管理 而下”与“自下而上”的有机结合。中央和省级应 将更多的精力由审批具体项目转到编制“三农” 发展总体规划上来，使由不同层级政府、不同部 门提供的各种公共服务统筹协调、互相照应、先 后有序、快慢有度。同时在已有规划的基础上， 广泛推行项目公示制，将农村公共服务投入的政 策、方向、规模等以各种有效的方式公之于众。 轨道，提高农村公共服务供给的规范性、安全性 和有效性。四是强化对农村公共服务供给的监 督，普遍推行村务公开，定期向农民公布收支情 况，接受农民监督，提高公共资源使用的透甥度ｉ； 强化社会审计监督作用，及时查处各项违规 违 对村级公益事业建设推行“一事一议”民主议事 制度．先建什么后建什么由多数村民说了算．扩 纪行为，将农村公共资源的分配使用置于有效监 督之下。 ●