摘要：经过近十年的发展，光伏发电产业在政府鼓励政策的推动下得到了飞速发展。特别是近两年来，经过中国光伏产业的爆炸增长和低谷萧条，分布式光伏发电走在了队伍的前列，成为了产业发展的重点。本文将结合中国光伏产业发展中遇到的现状和问题，分析我国目前分布式光伏产业法律制度的不足，并提出法律制度完善建议。 关键字：分布式光伏发电 法律制度 完善建议
一、概述
(一)相关概念阐述
分布式光伏发电特指采用光伏组件，将太阳能直接转换为电能的分布式发电系统。它倡导就近发电，就近并网，就近转换，就近使用的原则，不仅能够有效提高同等规模光伏电站的发电量，同时还有效解决了电力在升压及长途运输中的损耗问题。目前应用最为广泛的分布式光伏发电系统，是建在城市建筑物屋顶的光伏发电项目。简单的说就是不建设大型发电厂而是在原有住房、厂房、商用、办公的建筑基础上建设的小型发电站，目前主要的分布式发电分为:小型发电站、公共基础设施、工厂写字楼、住房等光电一体四种模式。
我国的光伏产业主要是以晶体硅太阳能电池生产和应用而形成的产业链，其中包括高纯多晶硅制造、硅徒/桂片生产、太阳能电池生产、光伏组件封装、光伏发电系统应用等多个产业环节,其中，上游产业有所突破趋于平衡，中游产能过剩，下游开发不足。产业链各环节的衔接关系如图1所示：
图1：光伏产业链适宜图 ①
①
图1来自钱伟.光伏上网电价及其政策研究[D].
（二）研究背景及意义
我国西部地区光照条件好，未利用土地辽阔，适宜发展集中式大型光伏电站，但是度电补贴需求高，约0.6元左右，且当地用电需求小，大规模开发就地消纳困难，电力需长距离外送，变损、线损高。东、中部地区分布式光伏发电，虽然平均利用小时数稍低，但易于就地消纳，且网购电价高，度电补贴需求少，约0.4~0.45元，用同样的补贴资金能够多支持30%~50%的光伏发电。
相比较而言，随着光伏“救市”政策的密集出台，从2012年开启的光伏寒冬，终于有了回暖的迹象。从数据上来看，自分布式电源应用以来至2013年9月底，国网经营区域共受理分布式电源报装业务1300户、209.05万千瓦，有351户分布式电源完成并网运行，发电容量42.898万千瓦、累计发电量9967.57万千瓦时。在1300户中，分布式光伏项目有1256户，占所有分布式电源项目的94.91%。根据国家能源局最新计划，2014年全国拟新增分布式光伏发电600万千瓦，并将给各省(区、市)下达分布式光伏发电的指导性规模指标。按照每年新增光伏应用规模1000万千瓦计算，40%以上的光伏产品可在国内市场消化，分布式光伏项目将对我国光伏制造产业形成有效支撑，减少来自国际市场的风险。
所以，国家能源局也将推进分布式光伏发电应用作为拓展国内光伏市场的有效途径，在未来时期将出台更多的促进政策，分布式光伏发电成为我国未来一段时间光伏发电发展的重点。
二、我国分布式光伏发电法律制度现状及问题
(一)多政策少法律的不确定状态
目前，我国除了《可再生能源法》外，调整太阳能光伏发电开发利用的主要是规章。这些规章要么来自国务院不同部门，要么来自各地方政府，都是针对某个地方的某个方面进行规定，虽然这样顾及到了各个地方的具体情况，但是从法律效率上看，都处于较低层次，甚至连一项国务院行政法规都没有，权威性明显不足。仅就《可再生能源法》来看，法律调整问题也过于宏观和宽泛，更不要说具体到分布式光伏发电问题了。
开发利用太阳能光伏发电的一个重要前提是依赖太阳能资源，我国地域辽阔，各地自然资源条件差异很大，有的地区日照时间长，资源丰富，有的地区则阴雨天较多。每一个地区由于资源条件不同，必然对立法有不同的需求，但是我国出台专门的太阳能光伏发电的地方性法规的省、自治区、直辖市凤毛麟角。地方出台的大多是政府规章，内容不全面，效力位阶低。
据融资中国统计，创业投资资本来源中我国民营资本所占比重持续提高，从
实到资本来看，国有机构资本占比从2006年的81.80%下降到2010年的61.22%;而非国有机构资本占比从2006年的12.74%上升到2010年的25.81%，个人出资占比从2006年的4.28%上升到2010年的10.86%，外资占比从2006年的1.18%上升到2010年的2.11%，三项合计，占比从2006年的18.20%上升到2010年的38.78%。
但截至目前，保险、养老基金等众多民营资本并没有投资意图，他们对光伏电站的收益和稳定性仍存有很大依赖，毕竟政策不是法律，很多政府性文件的执行效果让人担忧。只要不把政策法律化，发电量全额收购、补贴及时发放、补贴年限固定等问题就无法保证，电站的收益在未来25年内也会发生变化。一着不慎满盘皆输，光伏电站收益率本来就不高，回收期限长，稳定性是最重要的，没有法律作为依靠，泡沫的产生是很有可能的。
（二）政策调整严重滞后
2009年7月16日，财政部、科技部和国家能源局共同印发《关于实施金太阳能示范工程的通知》，明确中央财政从可再生能源专项资金中安排一定资金，用于支持光伏发电技术在各类领域的示范应用及关键技术产业化。补贴的范围主要是大型工商企业，而工商企业屋顶由于企业本身经营情况存在着好坏差异，只有高能耗、电价较高、持续性经营能力强的企业最适合实施屋顶发电项目。但由于“十一五”期间国内推广“金太阳”示范项目，已经消化了大量这类屋顶，空间已经不大，竞争日益激烈。这种饱和情形在2012初就已经出现，但2012年又相继出台了《关于做好2012年金太阳示范工作的通知》促进通知，仅过了一年示范项目的审批就又被叫停。
在此之前，多晶硅投资过热，导致了光伏原件产业链不均衡、太阳能等低技术含量产品产能过剩的问题。在问题出现后，工信部、国家发改委、环保部于2011年1月联合发布了《多晶硅行业准入条件》，明确了多晶硅项目的规模、能耗等关键性指标，《条件》的出台在一定程度上限制投资过热，但为时已晚，后续又出现了欧美国家反倾销、光伏巨头无锡尚德破产等一系列问题。
现如今，由于欧洲市场的壁垒和陨落很多中国一线光伏企业都表示需要转型，未来50%以上的收入将来自电站建设，今年7月，国务院出台了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，要求未来3年，全国光伏发电（包括地面电站和分布式发电，其中分布式电站是未来发展的重点）到2015年总装机要达到35GW。但根据中国水电水利规划设计总院新能源部副主任王霁雪透露，国内目前核准和已批准前期工作的光伏电站容量达到了19GW③,如果把企业与地方政府签订的战略合作协议算在内，中国光伏电站的储备量恐怕早已经超过了35GW。这
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融资中国.http://news.chinaventure.com.cn/2/20111117/69591_2.shtml
北极星太阳能光伏网http://guangfu.bjx.com.cn/news/20131022/467066-2.shtml
无非是将一个泡沫转向了另一个，不管中国光伏企业如何看好光伏行业前景，企业的最终目的还是从国家腰包中挣钱的投机行为，而《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》在不久的将来又会变成一纸空文。
（三）融资法律制度不健全
2013年8月22日，国家能源局和国家开发银行行出台了《支持分布式光伏发电金融服务的意见》，国开行支持各类以“自发自用、余量上网、电网调节”方式建设和运营的分布式光伏发电项目，重点配合国家组织建设的新能源示范城市、绿色能源县、分布式光伏发电应用示范区等开展创新金融服务试点，建立与地方合作的投融资机构，专项为分布式光伏发电项目提供金融服务。在贷款项目上，国开行提供中长期贷款为主、短期贷款和流动资金贷款为辅的多元化信贷产品。贷款期限最长可达15年，对于重点客户投资的项目和国家规划建设示范项目，可实行差异化定价。
《支持分布式光伏发电金融服务的意见》没有说明国家开发银行要求的贷款条件。中电光伏市场部总监钟章伟指出，实际上在执行的时候，还是要土地、房子等的抵押，一般民企很难满足这些条件，商业银行不可能贷款给分布式光伏项目，国家开发银行可以贷，但很难给小民营企业，会优先给央企或是上市公司。 融资的情况不解决，除了大型国有企业外都没有足够的资金，项目业主都不肯全额投入资金去做示范区项目。因此，第一，国家开发银行的贷款政策急需细化，第二，还需有更多的融资途径来支持民营企业。
（四）上网电价制度不健全
由于分布式光伏发电的原则就是“自发自用、余电上网”的原则,所以上网电价法律的制定决定着其能够有效推广。2011年8月1号中国国家发改委出台了《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》确定了全国统一的上网标杆电价：2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31曰建成投产的光伏项目，上网电价为1.15元/kwh; 2011年以前核准但截至2011年12月31日仍然没有建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏仍然执行1.15元/kwh的上网电价外，其余省(区、市)上网电价均按1元/kwh执行。从结果来看，此次国家发展改革委出台“上网电价补贴政策”取得了积极效果，截至2011年底，我国累计光伏发电装机容量达到3GW，仅2011年一年新增装机容量2.2GW，新增量居世界第三。
但是，此种定价模式有三个问题，首先国家光伏发电采用全国统一的定价方式，这种定价方式势必会导致发电成本较低的西部光伏发电项目的投资热潮，而中东部地区由于高昂的成本而缺乏投资，长此以往，则会形成东西部光伏发电发展不均衡的局面，不利于光伏发电在我国国内的可持续发展。其次由于光伏产业的发展，光伏发电技术会处在不断的发展和进步当中，这在很大程度上会促进光
伏发电成本的降低。如果在光伏发电成本不断降低的基础上保持光伏补贴电价不变，则会造成光伏发电项目的补贴逐年增长，造成补贴过度，影响光伏发电企业持续研发光伏发电技术的积极性，不利于光伏发电产业的可持续发展。再次，即上文强调的，上网电价是推广的核心，亟需制定稳定有效的法律来保障期实施。
三、完善分布式光伏发电法律制度建议
(一)加快光伏政策法律化
国家立法层。面相对于法律而一言，政策更具有灵活性，适应性强。但是，也正是由于政策的灵活性，导致了政策稳定性、权威性的缺乏。我国《可再生能源法》的实施主要依靠大量的“意见”、“办法”等政府政策。在太阳能光伏发电开发利用的管理中更是如此，绝大部分的文件都是国务院有关部门和地方政府以“实施意见”、“指导意见”等形式出台的，这就使得这些保障措施、扶持政策处于我国立法体系中的最底层，缺乏必要的法律效力和权威。因此，笔者认为有必要对太阳能光伏发电开发利用管理中一些稳定性比较强、适用面比较广的相关鼓励政策和保障措施上升到法律或者行政法规的层面，增强其权威性。
地方立法层面。目前我国有关可再生能源的立法主要集中在国家层面，地方立法还没有受到应有的重视。‘亡我国地域辽阔，各地区自然条件和可再生资源赋存差异很大，光照资源也各不相同，因此，各地方应当因地制宜地制定符合本地实际情况的太阳能光伏发电开发利用发展规划，并通过立法立法予以落实。这样就避免了全国一刀切的情况出现，有利于地方太阳能光伏发电保障措施的制定和实行，促进新能源的推广和应用。
分类立法层面。可再生能源分类立法对推动各类可再生能源设备、技术的发展起着极为重要的作用，而可再生能源设备和技术的进步又是促进可再生能源开发利用的基础，所以说，分类立法对于促进太阳能光伏发电的推广应用也是十分重要的一环。近几年来，我国发展可再生能源的势头强劲，但具有自主知识产权的先进技术和设备却凤毛麟角，各类可再生能源的发展状况更是参差不齐。中游产品技术成熟，上游、下游技术刚刚起步;有的需要政府大力扶持，有的需要部分扶持，有的则不需要扶持，等等。由于各类可再生能源不平衡的发展状况，国家应该以《可再生能源法》为基础，针对太阳能、风能等主要可再生能源各自不同的发展条件和技术，分别制定《太阳能法》等法律。
（二）当前分布式光伏发电政策具体调整建议
由于工厂企业的屋顶的饱和以及小型分布式光伏电厂趋于泡沫化，未来五年的发展重点应放在公共基础设施和建筑以及民居上来。第一，国内公共建筑和民居由于电价水平较低，投资基本是空白。第二，由于其耗能的持续性稳定，发展
前景是一片蓝海。所以这里所或缺的就是良好的政策和法律的支持。
公建和民居屋顶目，白天的平均电价水平一般维持在0.48-0.6元/度，其中农村的民居电价最低，即使加上国家即将出台的分布式光伏上网度电补贴标准，这类项目的收益也较低。如果再采用光电建筑一体化材料，如太阳能光伏瓦等产品，这类产品需要具备建材和发电器材的双重属性，质量、材料、美观等性能要求较高，生产成本一般情况下都比普通的光伏组件要高，由此造成这类屋顶项目的经济可行性相对较差。所以具体的支持主要是两部分，一是光伏设备的初装补贴，二是上网电价的补贴。
因此，结合国家现有政策，笔者的建议是：第一，在取消“金太阳”示范项目政策的前提下，对于公建和民居屋顶，应当保留并加大此前实施的“光电建筑一体化示范项目政策”，给予这类应用项目一定的初装补贴和分布式上网度电补贴的政策，以促进光电建筑一体化应用发展成为如太阳能热水器一样的全民运动。第二，结合“光电建筑一体化示范项目”、“分布式光伏发电集中示范区”、“可再生能源示范城镇”、“节能减排示范城镇”、“绿色建筑示范城镇”、“新能源示范城镇”等政策，以新一轮城镇化的屋顶空间利用为主，以鼓励光电建筑结合应用为重点，采取政府管理引导和财政政策鼓励结合的方式，综合运用财政政策、规划审批、能源评估、环境评估等手段，实施和启动全国性的光电建筑一体化应用示范工程。
具体的实施建议分为三项，第一，光伏进家入社和下乡进村生态与民生工程（千城千户美丽阳光屋顶项目）。第二，公建及工商业企业屋顶光伏发电节能减排工程，即从节能降耗政策上强制要求其实施与能耗相适应的屋顶光伏发电项目，并将此列入环境评估必要内容之中。第三，太阳能路灯及照明节能基础设施工程。
（三）融资法律制度完善建议
由于光伏发电产业投入大，回报周期长，中国商业银行大部分商业贷款仅为5年，少有15年的，所以光伏发电产业很难从商业银行途径进行融资，国家开发银行支持政策的具体实施办法又迟迟未出台，致使许多项目因为资金问题而停工。即使国家开发银行的实施办法已经出台，以光伏产业的发展速度来看，仅靠国家发展银行贷出的资金也是远远不够的。
因此笔者的建议是，第一，完善现有国家开发银行融资现有机制，加快制定光伏发电产业融资细则，配套政策及时跟进光伏发电产业的发展速度的。第二，即出台政策鼓励调动光伏行业内部合作机制，为光伏企业之间打造合作平台，在财税方面提供优惠政策，达到有钱的出钱、有技术的出技术、有设备的出设备，形成光伏企业之间良好分工和后续的分红制度。在多企业参与的同时，投资风险得到有效分担，商业银行贷款和民间资本也会流入光伏市场，国家保护调整这种
有益状态，达到光伏企业间合作持续稳定、资本不断流入、流入资本得到有效保障的良好局面，以此保证分布式光伏发电能够有效持续的增长。
（四）上网电价制度完善建议
首先，根据我国现行有关可再生能源电价方面的法律政策规定，通过立法或修订的方式出台符合我国当前光伏发电技术和市场规模状况的法律明确可再生能源发电中太阳能光伏发电的重要战略性地位，落实有关光伏发电系统价格补贴规定，扶持光伏发电市场的快速发展。其次，在电价制定方面要注意科学合理性
和地区差异性。上网电价既要经济可行又得保障一定的利润。如果过低，则不利于行业健康发展;如果电价太高，补贴太高，则会导致企业丧失技术进步的动力。另外，我国幅员辽阔，东西部地区的地理条件、经济条件差异很大，制定电价时应注意区别对待。而且不同规模、不同地域的电站也应根据其具体的技术水平给予不同的上网电价，充分保证企业的合理利润，从而调动其积极性，促进光伏产业的健康发展。
第三，在立法中确定逐年递减的上网电价。在借鉴日德等国经验的基础上，综合考虑我国的光伏产业发展速度和水平，结合我国经济发展形势，分年度逐步降低光伏上网定价，直至与电网价格持平。这样不仅保证了企业在每个时期都能享有一定的盈利，而且也能促使企业进行技术革新，推动我国光伏产业快速发展。
第四，依法设立单独的监管机制，保障上网电价法律法规落实。制定适合我国国情的明确的强制性光伏发电上网电价制度实施细则。加强光伏发电项目建设及其运行的监督管理，充分保证光伏发电项目建设的质量和运行效益。
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