《北京行政学院学４￣｝２０１０年第５期 中图分类号：Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７６２１（２０１０）０５—００９４—０４ ●法律・社会 社会救助制度变革方向冰 口段美枝 （首都经济贸易大学劳动经济学院，北京１０００７０） 摘要：从英国最早颁布的《伊丽莎白济贫法》至今，国外社会救助制度已经走过了四百多年的历史。在这过 程中，社会救助制度随着各国经济、政治、文化理念的发展而不断得到改革和完善。我国目前正处于经济转 轨、社会转型阶段，社会救助制度正经历着从传统走向现代的过程。了解国外社会救助制度改革趋势，有益于 进一步明确我国社会救助制度未来发展的价值取向，为形成具有中国特色的社会救助模式提供一定的借鉴 和启示。 关键词：社会救助；制度改革；促进就业 ３．制度理念 一、国外社会救助制度改革的背景 １．人１：２背景 长期以来，斯堪的纳维亚国家被许多经济学 家和社会学家认为是典型的福利国家，其过重 的社会福利负担使国家财政不堪重负，从而迟 滞了经济发展的速度并损害了经济发展的活 力。但近些年来，这种看法正在改变，这些国家 重新回归到兼顾社会、经济和政治发展的道路 上来，更多地强调社会的协调进步，取得了显著 的进展。ｌｉ］ “可维持生计（可持续发展）”是２０世纪９０ 年代在国际上流行的一个概念，在《哥本哈根宣 据相关统计调查显示，在２０世纪下半叶， 所有发达国家的生育率都在持续下降，许多国 家甚至还出现出生率低于死亡率情况，比如意 大利、西班牙、德国、日本、新加坡、韩国等。同 时，人口预期寿命延长，老龄化问题严重。以上 两方面原因都直接导致劳动力供给严重不足。 而发达国家特别是那些福利国家，由于救助覆 盖而广，救助项目齐全，救助标准高，使得相当 部分受助者长期依赖国家提供的福利待遇， 一言》中是这样表述的：“使所有男人和妇女通过自 由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的 生计”。纳列什・辛格和乔纳森・吉尔曼在《让生计 可持续》一文中指出：“消除贫困的大目标在于发 展个体、家庭和社区改善生计系统的能力”。在现 代社会，社会救助的根本目标是促进个体以及整 个社会的发展。从个体角度看，社会救助在满足 不愿意寻找工作，在一定程度上加剧了劳动力 供给短缺。 ２．经济背景 经济形势的变化也使社会救助制度处于更 大的压力之下。自２０世纪７Ｏ年代的石油危机以 后，大多数发达国家都经历了一段时间的经济危 机。在经济增速放缓或负增长的情况下，出现两 个直接后果，…一个是失业人数大幅度上升，另一 个是财政收人锐减。因为社会救助的资金来源绝 大部分是国家财政收入，而社会救助的主要对象 是那些失去收入来源的人，其中失业人员是主要 的救助目标群体。这一矛盾迫使社会救助制度必 须改革，以适应经济的发展。 收稿日期：２０１０～０５—２０ 个体生存基础上，为受助者提供重返主流社会的 机会，恢复他们的社会功能，提高他们的社会竞 争力；从整个社会发展的角度看，社会救助不再 是单纯的国家财政负担，它通过提高社会边缘群 体参与社会与市场的能力，来推动整个社会经济 的发展。现代社会救助在促进个人和社会整体发 展的同时，有利于消除社会的贫富差距，实现社 作者简介：段美枝（１９６８一），女，首都经济贸易大学劳动经济学院博士研究生，内蒙古财经学院副教授。 本研究得到首都经济贸易大学研究生科技创新项目的资助。 —－９４—— 《北京行政学院学４Ｋ｝２０１０年第５期 ●法律・社会 会稳定、社会整合与社会团结。 二、国外社会救助制度改革趋势 利补贴提高受助者的就业能力，帮助失业者尽快 重返劳动力市场，缩短依赖社会的时间，增强职 业技能，开发劳动者的潜力。 最为典型的一项改革措施是“英国新政”。 为应对挑战，各国政府进行了一系列社会救 助方面的改革。到目前为止，改革主要涉及以下 几个方面的主题：强调个人权利与义务的结合； １９９８年布莱尔政府制定了重建以工作为中心的 福利国家制度的任务，开始了一项大规模的“从 鼓励积极就业；成本控制、可持续生计等。 １．个人权利与义务相结合 传统社会救助理念认为，贫困并非完全是个 人原因造成的，所以当个人陷入生活贫困状态 时，就有权利向政府申请救助。权利与义务的不 对等性是社会救助区别与社会保险的一个明显 福利到工作”计划，分别对青年失业者、单亲父 母、长期失业人群和病残人群等群体制定了相应 的行动计划，并且采取了一系列的政策措施。其中 青年新政的目标群体是ｌ８～２４岁失业６个月以 上的青年人。项目参加人有四种选择：到私营雇 主处做工资补贴性雇员；参加社区工作；参加环 特征。但改革的趋势动摇了传统的理念。 ２Ｏ世纪９０年代以来，西方国家社会救助体 系改革的一个明显趋势，是对获得救助的对象增 加工作要求，主张“不承担责任就没有权利”的积 极的福利政策。改革的一个基本思路就是将领取 福利与工作联系起来，旨在打破“福利循环”，减少 福利依赖。它反映了一种新的福利价值观即相信 工作比依赖政府救济更能改善人们的经济境况。 例如，美国在２Ｏ世纪９Ｏ年代克林顿执政时期， 实行“第三条道路”，对社会福利制度进行了大刀 阔斧的改革，其中的一项就是在救助过程中增加 了对受助者的工作要求。在１９９６年国会通过的 《个人责任和工作机会协调法》被认为是具有革 命性的变革。改革措施包括废除“未成年子女家 庭援助”（Ａｉｄ ｔｏ Ｆａｍｉｌｉｅｓ ｗｉｔｈ Ｄｅｐｅｎｄｅｎｔ Ｃｈｉｌｄｒｅｎ， 简称ＡＦＤＣ）项目，取而代之的是“贫困家庭临时 性救助”（ＴｅｍｐｏｒａｒｙＡｓｓｉｓｔａｎｃｅｆｏｒＮｅｅｄｌｙＦａｍｉｌｉｅｓ， 简称ＴＡＮＦ）项目。Ｉ２１新的法案是用一次性补助的 办法将资金拨给各州，由各州根据各自的情况经 办本州的福利和工作项目。依靠福利的家长在两 年内必须工作，否则这个家庭将失去救济金。在 领取福利的两个月后，家庭里的成年人如找不到 正常的工作，应参加社区服务。领取贫困家庭临 时性救助项目救济金的时间限于５年，各州还可 酌情缩短时间，但最低不少于２年。失去这一资 境保护组织的工作；接受全Ｅｔ制教育与培训。第 一项选择的条件是，雇主为其提供补助性工资和 每周一天的培训费用。第二项和第ｊ：项选择的安 置期是六个月，参加人除了领取求职津贴外，还 可领取每周ｌ５英镑的补贴，每周允许参加培训 一天。最后一项选择的好处是，在受教育或培训 期间，参加人继续享受求职者津贴。拒绝任何选 择的人要受到处罚。［３］２６０对长期失业人群的救助 措施是，从１９９８年６月起，雇用失业者２年以上 人员的雇主，将得到６个月每星期２５英镑的工 资补贴。对５０岁以上的失业者实行特别帮助政 策。新工党“工作福利”政策的实施，加之良好的经 济环境，使英国的就业率达到了３０多年以来的最 高水平。 “积极就业”的义务还通常与奖励方式相结 合。在美国，对找到工作的人实行收入税减免。新 西兰于１９９６年颁布了《独立家庭税收减免法 令》，以帮助低收人家庭，同时还采用了单亲父母 和病残福利金受益人收入减免方法。 ３．成本控制 社会救助改革的另一明确方向是成本控制， 包括降低替代率、严格控制目标人群和申领条 件、缩短救助期限等。 在美国，各州都拥有降低福利金的权力。随 着福利金领取人依赖救助期限的延长，递减他们 格的人可以领取其他项目的救济金。各州可向未 婚青少年母亲提供救济金，前提条件是ｌ８岁以 下的母亲必须住在家里或另一个由成人监护的 地方，同时在孩子出生１２个星期后她必须参加 高中的学习，或其他教育、培训项目。 ２．鼓励积极就业 ２０世纪９０年代初期，英国、意大利、新西兰、 荷兰、美国、瑞士、挪威等主要发达国家发起了一 场“从社会福利到工作福利”的计划，旨在通过福 一的福利金数额。例如，纽约州的做法是，福利金依 赖ｌ８个月以后，递减１０％，２年后递减１５％，３年 后递减３０％，４年后递减４５％，但对找到工作的 福利金领取人，返还被扣减的部分。Ｄｐ．５４－２５５ 新西兰的改革对病残福利金的申领条件做 了严格控制，申请人要经过新的工作能力评估测 试。一部分病残项目的受益人将被转移到社区工 资的新项目下，福利金的数额也同时减少。在芬 兰，第一次进入劳动力市场的人要想申请劳动力 ９５— 《北京行政学院学报￣２０１０年第５期 ●法律－社会 市场补助必须得有５个月的等待期，而在改革 展的空间。 前， 美国在“未成年子女家庭援助”篙 墨 ，，（ＡＦＤＣ、） 项目口 三、一、 我国社会救助制度改革方向“一 一一 下，通过了财产验证的单亲父母有权享受社会救 从１９９９年国务院颁布“城镇居民最低生活 助，一直到家里最小的孩子１８岁。但在改革后实 保障条例”至今，我国现代社会救助制度已经走 行的“临时困难家庭救助”（ＴＡＮＦ）项目下，单亲 过了１Ｏ多年的发展历程，它在缓解贫困、保障民 父母一生中累计享有６Ｏ个月的救助权利。州一 生和实现社会公平等方面发挥了重要的作用， 级政府可以向２０％的救助受益人取消时限，也有 但在实践运行中存在着诸多缺陷与问题，这在 权将时限缩短。例如，犹他州的救助权利时限为 一定程度上阻碍了国民社会救助权的全面确 ３６个月，根据个案情况可以延长到联邦规定的 立。 ６Ｏ个月。 １．细化目标人群 ４．推广“小额信贷”和“个人发展账户” 我国目前的社会救助体系是以最低生活保 “小额信贷”起源于孟加拉国，它是孟加拉国 障制度为主，辅之以医疗救助、教育救助、住房救 吉港大学经济系教授穆罕默德・尤诺斯博士从孟 助、司法救助等配套制度。但在实施配套救助制 加拉国的国情出发而创建起来的扶贫模式，简称 度时，为了降低成本和便于操作，我国的救助体 ＧＢ模式，也通称为“小额信贷扶贫模式”。各国的 系往往只是简单地与低保挂钩，即凡是最低生活 非政府组织和扶贫信贷组织纷纷起而效之，建立 保障制度的受益人，便可以有权利享受医疗救 了一批以ＧＢ模式为主体的小额信贷实验项目， 助、教育救助、住房救助等～系列救助项目。仅以 旨在帮助本国的贫困者实现自我就业和发展。截 北京市为例，据不完全统计，目前北京市有多达 止到１９９９年，小额信贷模式已经在世界上４７个 二十多项优惠政策与低保直接挂钩。这种简单对 国家和地区开始了规模不等的试验和推广，其中 接，直接导致了低保救助的“悬崖效应”，即一旦 大部分为发展中国家，也有美国等发达国家。在 享有低保，其收入将大大高于临界于低保之上的 世界上实行小额信贷的国家里，成千上万的低收 边缘户的家庭收入。另据中国社科院２００４年对 人者和贫困人口根据小额信贷特殊的组织要求 辽宁省“城市居民最低生活保障政策分析”的调 有效地组织起来，通过增加资产，积累资金，获得 研，２００３年，辽宁省城市低保“人均补差”每月有 了自我生存和发展的能力。更重要的是，通过小额 ７３元，全年是８７６元，以一家 口为例，一年享受 信贷的组织方式，参加者能够转变观念，有力地帮 的救助金是２６２８元。而一个家庭冬季集中供暖 助贫困者进入可扩大再生产的良性经济发展过 支出一般要超过１０００元，即使只补贴８０％，也有 程，帮助贫困者打破贫困代际传递的恶性循环，从８００元；子女上学春秋两季，又可以得到几百元甚 而最终实现整个社区综合全面发展的目标。 至更多的补贴；还可以免除房租、燃料、水电的涨 “个人发展账户”是以取款配额为主要资助 价之忧；再加上一年至少四次的年节慰问，这笔 形式的储蓄项目，它面向贫困者，通过配额形式 收入（包括实物收入和货币收入）实为可观。 这 而非减免税收来提供资助。个人发展账户在美国 种福利叠加，大大增加了低保证的含金量，导致 各州实行的具体方法稍有差异，但总的原则都是 有效的社会资源难以分配到最需要的人身上。 参与者能够得到等量或高于其储蓄额的资助配 因此，应当区分基本生活救助和其他专项救 额，如只要穷人储蓄一元钱，就会得到一元钱或 助的受助对象，这两个方面的救助对象不能完全 更多的配额。配额资金来源于公共财政、非营利 重合。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生 组织或私人基金，但是参与者只能为了特定的目 活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪 的从个人发展账户中取款。关于配额资金的使用 费，而且极有可能制造新的社会不公平。 范围，不同的个人发展账户项目有不同的规定， ２．降低边际税率，鼓励就业 但是基本上都包括参加教育培训、购买住房、启 我国以最低生活保障制度为核心的现行社 动小型经营项目等等。参加者还能够接受到一定 会救助制度，实践中基本上延续了传统的救助理 的金融知识培训和机构工作人员的支持。目前个 念，即以个人或家庭的收入调查为基础，只有个 人发展账户主要在美国、西欧、台湾等地区进行 人或家庭收入低于当地政府确定的救助标准的 项目试点和推广。“个人发展账户”建立了一种政 对象才可以享受救助待遇。实际救助的金额等于 策框架，使资产为基础的福利政策在其中得到发 当地政府确定的救助标准减去申请救助者的实 一９６— 《北京行政学院学４￣｝２ＯｌＯ年第５期 ●法律・社会 际收入。这种受助者承担１００％的有效边际税率 的做法，直接导致了两种后果。一是受助者无意 通过自己的劳动或其他方式增加自己的收入，因 为收入多少意味着失去多少。二是找到工作的受 益者往往会设法隐瞒他们的收人，继续享受社会 救助待遇（收入调查型给付的高边际税率引致的 道德风险）。这些结果都会直接损害社会救助的 目标，一方面使部分低保对象长期沉淀下来，形 成永久的贫困；另一方面实际收入水平已超过贫 困线（但隐瞒收入）的人仍然占有社会救助资源， 真正需要救助的贫困者却因为资源的有限性而 享受不到。 与国外相比，我国１００％的有效边际税率既 严重打击了受助者寻找工作的积极性，同时又助 府安排就业转变为主动地寻找就业机会，逐渐恢 复自信，实现从边缘地位向主流群体的回归。 “个人发展账户”是一个具有革命意义的新 的社会保障概念。一方面，这种制度鼓励工作的 积极性，因为要向账户中存款，就得努力挣钱，然 后才能有余款可存。另一方面，这种制度改变了 以往救助方式的被动性。以往是在救助对象已经 陷入贫困时才给与救助，而这种制度通过税收优 惠、利率优惠和在使用时政府给与匹配的激励机 制，将主动权交给个人。按照我国的国情，对７Ｏ 多万有劳动能力的低保对象及其家中被赡养（或 抚养）的家庭成员实施“个人发展账户”，应先在 些小项目上做试点，逐渐推广，并逐步向边缘 户开放。 一长了其隐瞒收入行为的发生。前文已述，强化社 会救助中的工作激励，是一种全球性福利改革的 潮流。这些举措不仅能够减少“福利欺诈”的问 题，而且还能强化有劳动能力的低保对象的能力 建设，使他们逐渐摆脱贫困。 ３．实施发展型救助方式 如果将“可维持生计”和“资产建设”这两个 概念综合起来，彻底改变我们对就业和社会保障 的思维方式，也许我们能够创造出一个适应２１ 世纪全球化和后工业化的崭新制度。［５１８・ 参考文献： 【１】丁开杰，林义．后福利国家【Ｍ】．上海：上海三联书店， ２００４：１７７． 据调查，我国目前受助对象中具有劳动能力 的占８５％，三年以上无工作者达７０％。［５１８ 政府用 优惠政策鼓励失业群体自谋职业，提高受助者的 【２】尼尔・吉尔伯．社会福利的目标定位——全球发展趋势 发展能力和发展机会，是对传统社会救助保障基 本生存权的提高和完善。就业是使受助对象摆脱 贫困的最佳途径，这已是现代国际社会救助达成 共识的理念。 与展望［Ｍ１．郑秉文等，译．北京：中国劳动社会保障出 版社．２００４：８， 【３】达尔默・Ｄ．霍斯金斯．２１世纪初的社会保障【Ｍ】．侯宝 琴，译．北京：中国劳动社会保障出版社，２００４． 【４】孙艳艳．发展理念下的社会救助理论与政策【Ｄ］．济南： 天津市妇联和联合国计划开发署ｆＵＮＤＰ）联 合创办的“小额贷款”的经验应该得到重视和进 山东大学社会学系，２００４：２０，２５． ［５］张时飞，唐钧冲国社会政策研究十年专题报告集【Ｍ】． 北京：社会科学文献出版社，２０１０． 步的推广。小额信贷这一项目将城市中的下岗 失业人员看作是有潜力的人才资源，通过为他们 提供一种制度化的轨道，使他们从被动地等待政 一（责任编辑洪小良） Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｌｙ ｓｏｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ ｆｏｒ ４００ ｙｅａｒｓ ｆｒｏｍ ｔｈａｔ ｔｉｍｅ ｗｈｅｎ Ｔｈｅ Ｅｌｉｚａｂｅｔｈａｎ Ｐｏｏｒ Ｌａｗ Ｗａｓ ｐｒｏｍｕｌｇａｔｅｄ ｉｎ Ｅｎｇｌａｎｄ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｓｏｃｉｌ ａｓｓｉａｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍｓ ｉｎ ｖａｒｉｏｕｓ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ｉｍｐｒｏｖｅｄ ａｎｄ ｒｅｆｏｒｍｅｄ ａｓ ｐｏｌｉｔｉｃｓ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｃｕｌｔｕｒａｌ ｉｄｅａ ｃｈａｎｇｅｄ．Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｃｕｒｒｅｎｔｌｙ ａｔ ｔｈｅ ｓｔａｇｅ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｔｈａｔ ｓｏｃｉｌ ａａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｃｈａｎｇｉｎｇ ｆｒｏｍ ｔｒａｄｉｔｉｏｎ ｔｏ ｍｏｄｅｒｎ．Ｔｏ ｓｔｕｄｙ ｆｏｒｅｉｇｎ ｒｅｆｏｒｍ ｖｅｎｄ ｏｆｓｏｃｉｌ ａａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｗｉｌｌ ｂｅ ｂｅｎｅｆｉｃｉａｌ ｏｒ ｆｄｅｔｅｒｍｉｎｉｎｇ ｆｕｒｔｈｅｒ ａ ｃｌｅａｒ ｖａｌｕｅ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’ｓ ｓｏｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｐｒｏｖｉｄｅ ｓｏｍｅ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ ａｎｄ ｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｆｏｒｍｉｎｇ ａ ｓｏｃｉａｌ ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｗｉｔｈ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｃｈａｒａｅｔｅｒｉｓｔｉ ｓ Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ ｓｏｃｉｌ ａａｓｓｉｓｔａｎｃｅ；ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ；ｐｒｏｍｏｔｅ ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ——９７——